对别国极限施压，挥舞关税大棒。无论是传统盟友，还是战略对手，从左到右，从上到下，可谓一个都不放过。总统特朗普（又译“川普”）甚至有了“川皇”的“美誉”。

   从加拿大、墨西哥、日本、韩国、欧盟这些传统“盟友”或“朋友”，到印度这种若近若离的“伙伴”，再到俄罗斯这样的原冷战对手，均在其“无限要价”的范围内。涉及的商品包括钢、铝产品，汽车等。至于中国，就更加不用说了，种种迹象来看，是其全力要“拿下”的战略对手。

就在刚刚，特朗普又“成功”对墨西哥上演了一出“极限施压”到“达成交易”的“好戏”，以加征5%关税开始施压，宣布若墨西哥不同意美国在非法移民问题上的要求，将逐步加码至25%。随后，双方达成协议，美方宣布取消关税加征计划，墨西哥按美方要求实施相关措施。然而，特朗普在协议达成之后，又通过其推特表示，如果双方将来在非法移民问题上的合作达不到预期目标，他可能会再次寻求对墨西哥加征惩罚性关税。

   回想2019年2月，特朗普曾表示，希望美国在5G领域与中国展开“公平竞争”，“我们不想封杀任何人”，“我想美国通过自由竞争获得胜利，而非通过封锁更先进的技术。”而到了5月15日，他就签发名为“确保信息和通信技术及服务供应链安全”的行政命令，宣布进入“国家紧急状态”，美国企业不得在信息和通信领域使用“对国家安全构成风险的企业所生产的设备”。随着实体清单的发布，禁令直指华为。

美国总统为何可以如此翻手为云，覆手为雨？为何看上去美国总统权力如此之大？在一次次加征关税或封杀某实体的过程中，常常出现的“总统令”是什么样一个存在？这涉及了美国法律体系的若干问题，本文试以问答形式，对其中几个核心概念进行简要梳理。

一、美国关税是总统说了算吗？

（一）宪法层面，关税事项，国会说了算。

根据美国宪法第一条第8款，关税立法权属于国会。从这个层面上讲，总统没有关税事项的决定权。

Article I, Section 8.“The Congress shall have power to lay and collect taxes, duties, imposts and excises,……”——THE CONSTITUTION OF THE UNITED STATES OF AMERICA

（二）但是，依据法律规定，总统在特定条件下，例如“国家安全遭受威胁”时，有权力决定实施包括征收无限制关税在内的多种措施，此时，总统可以全权决定征收关税。

二、主要涉及哪些法律？

（一）美国1962年《贸易扩展法》第232条款赋予总统限制进口并在发现商业威胁国家安全的情况下征收无限制关税的权力。

该条款规定美国总统有权出于“国家安全”考虑，对进口产品采取征收关税或设定配额等措施。特朗普正是动用该条款，以“232措施”为依托，绕过国会以及权衡是否应实施关税的美国国际贸易委员会，在进口钢铁和铝产品、汽车及零部件问题上，对多个国家采取了加征关税措施。

（二）美国总统据以采取加征关税行动的另一个法律手段，美国《1974年贸易法》第301条，俗称“301条款”。

这是美国贸易法中针对他国损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。根据该条款，总统及贸易代表办公室可以实施加征关税措施以维护美国利益。此番针对中国的加征关税措施，主要就是基于301调查而实施的行动。

三、总统行政令是什么？

美国虽然是普通法系国家，但是其建国以来，在联邦成文法方面，在法院判例形成的判例法之外，形成了ACT和REGULATION两大成文法典，为了便于中国法语境下的理解，不妨翻译为联邦法律和行政法规、规章。

前者是联邦立法机关（国会）制订并经立法程序成为LAW的法律，正式名称是《合众国法典》（United States Code），后者是联邦政府基于国会立法行政程序法（the Administrative Procedure Act）制定和发布的行政法规及规章，正式名称是《联邦行政法汇编》（Code of Federal Regulation,简称CFR）。

CFR的最高级别文件就是总统行政令（Executive Orders, 简称EO）。总统通过这一总统文件的形式，指令联邦政府机构如何行动。

程序上，总统签署行政令后，需要递交给联邦注册局获得编号，之后予以公布。

根据2018年版的CFR，特朗普就职后第一年（2017年），共发布了62项行政令（EO13758~EO13819）,其中刚就职后的1月和2月间，就发布了22项。无怪乎当时有媒体称此为“总统行政令堆出的特朗普新政”。

四、总统行政令的法律渊源和性质？

总统令可以在宪法第二条第一款和第二条第三款中找到法律渊源：前者赋予总统行政权（“The executive power shall be vested in a President of the United States of America”），后者要求总统应当忠实执行法律（“he shall take care that the laws be faithfully executed”）。

因此，总统行政令本质上是行政权的表现形式之一，是执行法律，而非创设法律。

五、美国国内法律体系对总统上述权力的制约有哪些途径？

（一）总统令效力自然低于联邦法律，不能与联邦立法产生抵触。对于出台时未明显与法律抵触的行政令，国会可以以通过新的法律的形式，使行政令归于无效。

（二）同时，由于其产生于总统签署，下一任总统上任后可以进行修订甚至直接予以废止。

（三）此外，联邦法院有权判定行政令是否违法或违宪，从而使行政令暂停实施或废止。2017年年初特朗普的签发的被称为“限穆令”总统令，被华盛顿州和明尼苏达州两家联邦地方法院裁决违宪并要求在全国范围内暂停实施，就是例子。

综上，美国总统可以很任性，只要他找对了法律武器。美国总统的权力也有扩大的趋势。但是，在美国的“百年”法治基业面前，想做到独裁，应该很难。

作者：封海滨律师