—《海关法》修订草案的修改意见系列（四）
作者之前已撰文《关于对<海关法>修订草案“第一章“第二章”的修改意见》、《对<海关法>修订草案关于海关基本法律制度与业务规范的修改意见》、《评<海关法（修订草案征求意见稿）>对走私行为的新定义》三篇对《海关法》修订草案（以下简称草案）提出修改意见和建议，本文试图对涉海关监管区、海关监管特殊区域等内容提出意见与建议，系列文章至此结束。
一、现行《海关法》与草案关于海关监管区、特殊区域监管等界定和对比
草案关于海关监管区、特殊区域监管等界定，根据现行《海关法》与草案的对比，以及草案给出的修改理由，列出下表：
现行海关法 |
草案 |
草案给出修改理由 |
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第一百条 海关监管区，是指设立海关的港口、车站、机场、国界孔道、国际邮件互换局（交换站）和其他有海关监管业务的场所，以及虽未设立海关，但是经国务院批准的进出境地点。 |
第一百零七条【名词释义】 海关监管区，是指海南自由贸易港等海关监管特殊区域、综合保税区等特殊区域、边民互市贸易区（点）、进出境人员办理海关手续的场所、海关对进出境邮件实施监管的场所、保税场所、海关监管作业场所以及其他经海关注册、备案的有海关监管业务的场所和地点。 保税场所，是指对保税货物进行储存、加工、装配、展示、运输、寄售业务的场所和免税商店。 海关监管作业场所，是指在进出境口岸以及其他有海关监管业务的地点范围内，供进出境交通运输工具或者境内承运海关监管货物的交通运输工具进出、停靠并办理相关海关手续，以及从事海关未放行货物、物品的进出、装卸、储存、集拼、暂时存放等有关经营活动的场所。
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调整“海关监管区”的定义，参考《海关监管区管理暂行办法》，回归海关监管区的本意，采用列举的方式明确海关监管区范围。
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第三十四条 经国务院批准在中华人民共和国境内设立的保税区等海关特殊监管区域，由海关按照国家有关规定实施监管。 |
第一百零九条【特殊区域监管】 海南自由贸易港等海关监管特殊区域、经国务院批准在中华人民共和国境内设立的综合保税区、平潭综合实验区、横琴粤澳深度合作区等特殊区域，以及边民互市贸易区（点），由海关会同有关部门按照国家有关规定实施监管。 |
一是根据《海南自由贸易港法》的相关规定，增加“海南自由贸易港等海关监管特殊区域”。 二是综合保税区、平潭综合实验区、横琴粤澳深度合作区等是经国务院批准在境内设立的特殊区域，并非由海关对此区域独家实施特殊监管，而是按照协同共治的原则，由海关会同其他有关部门共同实施监管。 三是边民互市贸易区（点）为边境省区人民政府批准设立的互市贸易场所，将边民互市贸易区（点）单独表述。 |
二、应当保留现行《海关法》对于“海关监管区”的定义
关于“海关监管区”的定义，现行《海关法》是对1987年《海关法》的沿用。这一定义准确地表达了“海关监管区”是一个“地点”（含场所）的概念，而不是一个“区域”的概念。
在现行《海关法》定义的海关监管区范围内执法，已是长期以来大家的共识，结合草案第十七条【调查走私】所提到的的海关监管区执法，如果该调查走私权力扩大到草案海关监管区，则涵盖了“海南自由贸易港等海关监管特殊区域、综合保税区等特殊区域、边民互市贸易区（点）、进出境人员办理海关手续的场所、海关对进出境邮件实施监管的场所、保税场所、海关监管作业场所以及其他经海关注册、备案的有海关监管业务的场所和地点”，这些区域都变成了海关监管区，会不当地扩大海关权力，实际也是增加了海关的责任。
在目前海关侦查走私犯罪公安机构已具有在全部关境范围刑事执法的情况下，对于海关依据《海关法》进行行政执法之范围进行限定是必要的，现行《海关法》的规定并没有改进的现实需要。
《海关监管区管理暂行办法》不能作为修改的理由。要注意的是，该暂行办法称“本办法所称海关监管区”，作为海关行政规章，它可以对海关监管区进行扩大解释，但是仅限于规章适用的范围内，且并未造成相对人权利增加或减少，及海关自身职权增加或减少，因而无伤大雅。
同时，如“进出境人员办理海关手续的场所、海关对进出境邮件实施监管的场所、保税场所、海关监管作业场所以及其他经海关注册、备案的有海关监管业务的场所和地点”等除了“保税场所”外（以下将论述-作者注）都属于“其他有海关监管业务的场所”（涵盖在现行《海关法》第一百条“海关监管区”的定义之中）。
三、关于“海南自由贸易港等海关监管特殊区域”等无需进行海关属性界定
将海南自由贸易港称为海关监管特殊区域是错误的。海南自由贸易港在法律上的定位应当以《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自贸港法》）这一专门法为准，不宜在《海关法》中界定。《海南自贸港法》第六条对于海南自由贸易港建设领导机制作了明确规定，第五十五条还规定“海关负责口岸和其他海关监管区的常规监管，依法查缉走私和实施后续监管”。因而没有必要在《海关法》中对其海关管理属性进行规定，况且该法第五十五条“口岸和其他海关监管区”的表述也不支持“海南自由贸易港等海关监管特殊区域”。
四、应当保留现行《海关法》对于海关特殊监管区域和保税监管场所的表述
（一）“海关特殊监管区域”
现行《海关法》第三十四条规定：“经国务院批准在中华人民共和国境内设立的保税区等海关特殊监管区域，由海关按照国家有关规定实施监管。”最早的海关特殊监管区域是保税区，由《保税区海关监管办法》规制。后来发展至出口加工区、保税港区、保税物流园区、平潭综合实验区、横琴粤澳深度合作区、综合保税区等，目前大部分海关特殊监管区域已归并为综合保税区，保留个别保税港区、保税区以及平潭综合实验区、横琴粤澳深度合作区。上述海关特殊监管区域的发展变化，标志着我国在加入世贸后对外贸易发展新局面，是适应形势发展而产生的。
如果说此前二十年海关特殊监管区是适应加入世贸后形势而产生而发展，那么，下一个十年、二十年理论上我国将更加进一步的改革开放，海关特殊监管区制度有可能会成为不开放甚至阻碍开放的产物，终将逐渐淡出历史视野。因而，过多地将有关概念予以法定，反而不利于海关特殊监管区的发展趋势。
（二）“海关监管作业场所”
现行《海关法》第一百条对于海关监管区的定义，也将除“设立海关的港口、车站、机场、国界孔道、国际邮件互换局（交换站）”以外的“其他有海关监管业务的场所”也纳入海关监管区之中。因此，“其他有海关监管业务的场所”可以按草案第一百零七条【名词释义】对“海关监管作业场所”的定义：是指在进出境口岸以及其他有海关监管业务的地点范围内，供进出境交通运输工具或者境内承运海关监管货物的交通运输工具进出、停靠并办理相关海关手续，以及从事海关未放行货物、物品的进出、装卸、储存、集拼、暂时存放等有关经营活动的场所。这一“海关监管作业场所”包含于海关监管区之中，也与其不冲突。
（三）“保税场所”，不宜纳入海关监管区
按草案，“保税场所，是指对保税货物进行储存、加工、装配、展示、运输、寄售业务的场所和免税商店。”这将保税场所纳入了海关监管区。就是不能接受的：保税场所是企业经营的场所，保税货物虽然受海关监管，但是保税场所应当与“海关监管作业场所”区别开来，并从海关监管区中拨离，且这并不影响海关日常监管、海关核查、海关稽查、缉私执法。
五、结束语
海关监管区的概念应当适度解释，在发展中以不变应万变。海关特殊监管区应当适时而变，更多地服务于沿口岸地区的保税加工、转口贸易，其他功能应当逐渐减少、削弱、归零。目前内陆地区的大量综合保税区看上去有政策优势、促进了外向型经济，但是它围网而建、自成体系，更多变成了政绩工程，从长远来看，成了对外贸易发展的制约，不利于全方位的对外开放。
责任律师 孙国东 / 兰迪深圳主任
