前言：我本人也是航空爱好者，非常喜欢各类飞机、喜欢看飞机起降，时不时就打开flightradar 24看一看刚从我头上飞过的飞机是啥型号。自从买了某航随心飞后，周末只要有空我就会挑自己喜欢的飞机飞一飞，不在乎目的地，只在乎我坐的是不是我想要的机型。某一天在某地航站楼看飞机的我被一架客机的涂装成功吸引住了，同时那根职业敏感的神经一下就兴奋了，Mahan Air。

Mahan Air(以下简称Mahan)被美国反恐部门认定为伊朗伊斯兰革命卫队的支持者，同时也被反武器扩散部门认定为大规模杀伤性武器的扩散者和支持者。其自2011年以来就被OFAC列入SDN - IFSR & NPWMD & SDGT制裁项目中。美国曾多次针对航材销售、维修服务和物流公司为Mahan提供管制物项进行制裁。

2020年5月19日，美国财政部OFAC将中国一家物流公司列入SDN - SDGT & IFSR制裁项目中，并被附加次级制裁(Secondary Sanctions)。OFAC指控该物流公司直接或间接代表Mahan行事或据称行事，为客户提供中国与伊朗之间Mahan空运预订等服务。该物流公司被认定为货运GSA(General Sales Agent，指为航空公司提供服务的第三方，这些服务范围包括销售、金融、管理和市场支持到货运接收和处理)。 

2021年3月，美国商务部工业安全局(BIS)就位于德国Ruesselsheim的M飞机维修服务公司共谋违反EAR为Manhan提供管制物项的案件签发了命令，对M公司处以民事罚款、3年的考验期(probationary period)和3年的被拒绝交易期(probationary period)。BIS指控M公司在2011年9月到2012年7月间与其他已知、未知的公司（包括一家德国附属公司）和Mahan（本案BIS称其为Mahan Airways）共谋并协同行动，为或代表Mahan采购受EAR管制的物项，包括美国原产(U.S.-origin)的飞机零部件，例如飞机油箱和阀门组件，并通过德国将此类物项最终出口或再出口至伊朗。以上行为被BIS认定为共谋(conspiracy)违反EAR。

2020年，BIS出台了军事最终用途和最终用户(MEU, Military End Use and Military End Users)清单。将缅甸(2021年新增)、中国(PRC)、俄罗斯、委内瑞拉（以下统称“所列国”）的某些实体列入该清单中。由于航空产业天然的会与军事用途产生联系，且该禁令扩大了管制对象（包括为军事最终用途提供支持和帮助的个人和实体）和受限活动范围（包括操作、安装、维护、翻新、开发、生产等)，所以航材销售、维修服务和物流公司在该禁令下面临较高合规风险。我们海关合规团队也以简要的问答形式提示此类公司在MEU下的合规风险。我们先来看看禁令的内容，根据EAR §774.21(a)的规定：

除《商业控制清单》(CCL, the Commerce Control List)对物项设定的许可证要求外，在进行出口、再出口或转让（国内）受EAR §744.21 supplement no. 2管制的物项时，如果我们知晓该物项的全部或部分将在缅甸、中国(PRC)、俄罗斯或委内瑞拉被用于军事最终用途或被在缅甸、中国(PRC)、俄罗斯或委内瑞拉的军事最终用户使用，在未获得许可证的前提下我们不得对该类物项进行出口、再出口或转让（国内）。

1.什么是“军事最终用途”？    

      答：“军事最终用途”被限定在缅甸、中国(PRC)、俄罗斯和委内瑞拉四国的物项使用。根据EAR §744.21(f)的规定，“军事最终用途”一共有三种情形：

    ①将（某物项）融合进入《美国军需品名单》(USML, the U.S. Munitions List, 22 CFR 121 ITAR)所述的军用物项中；

     ②将（某物项）融合进以“A018”结尾的ECCN，或属于600 series物项中；

    ③任何支持或有助于对USML所述军用物项、以“A018”结尾的ECCN或属于600 series物项进行操作(operation)、安装(installation)、维护(maintance)、维修(repair)、大修(overhaul)、翻新(refurbishin)、开发(development)或生产(production)的物项。

2.如何理解“任何支持或有助于...的物项”？

     答：“任何支持或有助于...的物项”与问答1中的前两种情况不同，前两种情况都是将物项融合进入特定军用物项中。而“任何支持或有助于...的物项”属于直接促进对USML所述军用物项、以“A018”结尾的ECCN或属于600 series物项进行操作(operation)、安装(installation)、维护(maintance)、维修(repair)、大修(overhaul)、翻新(refurbishin)、开发(development)或生产(production)。

      3.哪些实体会被认定为“军事最终用户”？

      答：“军事最终用户”被限定在缅甸、中国(PRC)、俄罗斯和委内瑞拉的实体内。根据EAR §744.21(g)【Military end user】的规定，“军事最终用户”指所列国国家武装部队（陆军、海军、海军、空军或海岸警卫队），以及国民警卫队（预备役部队）、国家警察和政府情报、侦察组织（不包括EAR §744.22(f)(2)中所列的组织）或者其他行动或职能旨在支持EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”的任何个人或实体。

可以看出，“军事最终用户”有两类，一类是传统的、我们所熟知的军事组织及其相关组织，另一类是行动或职能旨在支持EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”的任何个人或实体，也被称为“其他军事最终用户”

      此外根据EAR §748.5(f)的规定，最终用户（包括MEUsers）是指在美国境外接收并最终使用出口或再出口物项的人。最终用户不是货运代理或中介人，必须是买方或最终收货人。

4.我该如何判断交易方是否属于“其他军事最终用户”？

答：“其他军事最终用户”指行动或职能旨在支持EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”的任何个人或实体。同样被限定在缅甸、中国(PRC)、俄罗斯和委内瑞拉的实体内，包括这些国家政府机构(national governmental organizations)，以及开发(develop)、生产(produce)、维修(maintain)、使用(use)军事物项的国有企业(SOE, state- owned enterprise)和其他特定单位。

       SOE指是该国政府能够或者通过监察、融资、补贴或所有权(包括重要少数股权)在事实上对SOE的经营进行重大指导或控制的实体。

     5.2021年6月3日，OFAC出了NS-CMIC(Chinese Military Industry Complex List)清单，美国国防部出台了CMC(Chinese Military Companies)清单，他们是“军事最终用户”吗，向他们提供物项会不会触发许可证要求？

      答：第一，虽然三清单实体有重合部分，比如AVIC，但必须要明确的是“军事最终用户”属于MEU清单中的概念。对于已被列入MEU清单的实体毫无疑问属于“军事最终用户”【BIS为回应企业诉求、降低企业合规负担，已将某些实体列入清单予以明确】；对于还未被列入MEU清单的实体，由于MEU清单并非详尽清单(not an exhaustive listing)，未被列入MEU清单不代表就不是“军事最终用户”，对此类实体是否会被视为“军事最终用户”要根据尽职调查、综合多方因素判断该实体是否满足EAR §744.21(g)【Military end user】的定义来确定。我们可以将NS-CMIC、CMC清单的实体看作警示红旗(Red Flags)，作为合规筛查点，但不应将NS-CMIC、CMC清单等同于MEU清单，将NS-CMIC、CMC清单实体直接视为“军事最终用户”。

第二，NS-CMIC的主管部门为美国财政部OFAC，CMC清单主管部门是美国国防部。MEU清单的主管部门为美国商务部BIS。MEU清单的添加、删除或其他修改由最终用户审查委员会(ERC, the End-User Review Committee)决定。ERC由美国商务部代表担任委员会主席，美国国务院、国防部、能源部代表参与组成，只有在适当情况下美国财政部才会参与。

5.我作为出口商，我该如何判断一个人或实体的行动或职能旨在支持EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”呢？例如，美国公司一直在向所列国包括国有公司在内的公司出口最终用途为制造商用飞机零部件并受EAR管制的物项。

答：判断一个人或实体的行动或职能是否旨在支持EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”【详见问题1】需要进行尽职调查、综合多方因素考虑后才能确定。如果尽职调查的结论是此人或实体的行动或职能符合EAR §744.21(f)的规定，即使该物项的最终用途为民用，此人或实体仍属于“军事最终用户”。

如果我们在尽职调查后得出该此人或实体获取该物项只从事民用活动（即不符合EAR §744.21(f)的定义，例如不开发、生产、维护或使用军事物项），未参与过EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”活动，则该个人或实体就不符合要求。

因此，在此种情况下判断一个人或实体是否属于军事最终用户，必须基于他们所从事的活动来判断。

6.根据EAR §744.21(a)的规定，如果出口商在进行出口或再出口时知晓物项将被MEU实体使用，对受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制的物项实施许可证要求，那是不是意味着只有在我知道“军事最终用户”意图将EAR §744 Supplement No. 2所列物项用于“军事最终用途”时才会触发许可证要求?

       答：不是，是否触发许可证要求取决我们的最终用户是否属于“军事最终用户”和“物项受EAR §744.21管制（即受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制）”，而不是最终用途。即只有在同时满足“军事最终用户”和“物项受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制”的情况下才会触发许可证要求。最终用户是否属于“军事最终用户”应根据EAR §744.21(g)【Military end user】来判断。如果该最终用户满足EAR §744.21(g)【Military end user】的定义，我们在向其出口、再出口或转让(国内)任何受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制的物项均须要许可证，即使该物项的最终用途为非军事用途、从事非军事活动。

7.我还能和MEU清单实体或者那些会被认定为“军事最终用户“的实体做交易吗？

答：MEU不是实体清单(Entity List)，MEU的管控是基于受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制的物项进行的，如果我们的物项不属于受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制的物项，在不违反EAR其他禁令等规定时，我们仍可以向“军事最终用户“实体提供。

      但我们必须密切注意BIS的通知，因为如果BIS认为某一物项流向所列国的某些军事最终用途或最终用户会造成不可接受的风险(an unacceptable risk)时，BIS会通过在《联邦纪事》(the Federal Register)上发布EAR修正案或通过在《联邦纪事》上发布单独通知的方式单独告知我们将对特定出口、再出口和转让（国内）活动实施许可证要求。单独通知只会由Deputy Assistant Secretary for Export Administration发出或在其指示下发出，如果以口头方式发出通知，则会在两个工作日内发出书面通知，并由出口管理局副局长或其指定的人签署。出口商不能以没有收到BIS通知为由作为其不遵守许可证要求的理由。

8.针对MEU的许可证审查政策是怎样的？

      答：许可证审查政策为“推定拒绝(presumption of denial)”。

9.既然许可证审查政策为“推定拒绝”，我还有必要为向一个可能被认定为“军事最终用户”的实体提供物项而向BIS提交许可证申请吗?这个实体生产军民两用物项，我知道此次出口的物项的最终用途为民用。

      答：虽然许可证审查政策是推定拒绝，但如果我们在申请中提交的材料足以证明最终用途仅为民用，符合美国国家安全利益时，则可以推翻“推定拒绝”获得许可证。例如在所列国有备货的出口商们可以在许可证申请中证明供应链的合规性、可溯性，例如我向所列国出口了哪些物项，我从所列国接收了哪些物项。BIS将考虑这些信息以评估这些因素是否足以推翻“推定拒绝”。

10.我们会为某些机构或公司提供物流、航材和航空维修保养服务，但这些机构或公司与所列国国防部或军事机关有合作往来或者属于其下属部门，现在这些机构或公司是否会被视为“军事最终用户”，我们在为这些学校、机构或公司提供服务时要获得许可证?

答：是否会被视为“军事最终用户”不能一概而论，要根据尽职调查、综合多方因素判断该机构或公司是否满足EAR §744.21(g)【Military end user】的定义，例如属于所列国国家武装部队(national armed services)的一部分。考虑因素包括但不限于该机构或公司与国家武装部队的实际关系，该机构或公司所服务的客户群体，该机构或公司是否属于一个开发、生产、维护或使用军事物项的实体。

      此外，许可证的触发对交易所涉及的物项有要求，请参阅问答4的第三点。

11.在MEU清单出台之前，我曾向问题10中的实体出口了EAR 99物项，根据当时的规定我可以无许可证(NLR，No License Required)出口，现在我需要为该物项提供售后服务——将该EAR 99物项中的一个部件进行替换，但该部件被归类在ECCN 4A994，我需要申请许可证来替换该部件吗？

答：正如我在问答6中所说的——是否触发许可证要求取决我们的最终用户是否属于“军事最终用户”和“物项受EAR §744.21管制（即受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制）”。所以第一步应判断该最终用户是否属于“军事最终用户”。第二步，判断物项是否“受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制”。ECCN 4A994在EAR §744 Supplement No. 2中，所以单独出口被归类在ECCN 4A994下的物项将会受EAR §744.21的管制。但被归类在ECCN 4A994下的物项如果被融合进EAR 99物项中或与与EAR 99物项一同出口（即最终出口的物项是EAR 99物项），该物项不会受EAR §744.21的管制。

        如果最终用户属于“军事最终用户”，并且是单独出口被归类在ECCN 4A994下的物项，将会触发许可证要求。

12.我的客户包括所列国国防部或军事机构下属机构的行政办公室、组织部门和财务办公室，我的出口会受影响吗？

      答：要进行尽职调查和评估后才能确定，评估依据如它们是否属于国家武装部队的组成部分，或者他们是否发展、生产、维护或使用军事物项。是否触发许可证要求取决我们的最终用户是否属于“军事最终用户”和“物项受EAR §744.21管制（即受EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN管制）”。

13.我的客户是所列国的一个系统集成商，我知道他的集成系统使用大众市场产品(mass-market products)，还知道他的集成系统客户包括包括军事最终用户（提供空军数据中心），该系统集成商会被认定为“军事最终用户”？

答：通常而言，为制造产品而使用大众市场产品(mass-market products)，并将该产品在一般市场(general market)中销售，即使该一般市场中存在“军事最终用户”，在该制造商不属于问答3（其他军事最终用户）所述的情况下，不会导致该制造商（本问题中即系统集成商）成为“军事最终用户”。

但是，如果我们知道该系统集成商获得该受EAR §744.21管制的物项是为了从事支持或促进操作、安装、维护、维修、大修、翻新、开发或生产军事物项的活动（即军事最终用途），则该系统集成商可能会被认定为“（其他）军事最终用户”，将触发许可证要求。

      此外，如果我们知晓该系统集成商意图再出口或转让(在国内)我们的产品用于“军事最终用途”，也将触发许可证要求。

14.我的客户包括一所航空航天类的大学，该大学向公众提供教育，但该大学受所列国军方赞助，该大学会被认定为“军事最终用户”吗？

答：不能一概而论，必须进行尽职调查、综合多方因素进行评估来判断该大学是否属于“军事最终用户”，例如军方赞助占总经费的比例，军方赞助的用途、该大学接收物项的最终用途与军方赞助的用途是否相关。

      “军事最终用户”既包括传统意义上、我们所熟知的武装力量，如陆军、海军、海军、空军或海岸警卫队），以及国民警卫队（预备役部队）、国家警察和政府情报、侦察组织（不包括EAR §744.22(f)(2)中所列的组织），也包括所列国的国家政府机构(national governmental organizations)，以及开发(develop)、生产(produce)、维修(maintain)、使用(use)军事物项的国有企业(SOE, state- owned enterprise)和其他特定单位，这类“其他军事最终用户”。

15.我的客户包括一所大学，我向该大学的某研究所提供受EAR §744.21管制的物项用于民用研究用途，但我知道该大学的其他研究所有军方研究项目（或与军方合作），BIS会因此认定我知晓我所提供物项的研究所或个人属于“军事最终用户”吗？

答：这取决于我们所确定的、此次交易所涉及的具体最终用户的所有事实。回到EAR §772.1对“知晓(knowledge)”的定义。Knowledge：知晓某一情况，在法条中表现形式有多种，如知道(know)、有理由知道(reason to know)、有理由相信(reason to believe)，不仅包括对该情况存在或会实质性发生的肯定性认识，还包括对其存在或未来将发生的高概率性认识。这种意识既可以从一个人有意识地无视其已知事实的证据中推断出来的，也可以从一个人故意回避事实的行为中推断出来的。对特定部门或个人研究情况的“知晓”也是相关的事实。

所以，在进行评估时，必须将我们知晓该大学的其他研究所有军方研究项目（或与军方合作）这一事实纳入考虑，如果接收物项的研究所与那些军方项目研究所有业务往来，我们可以预料到该物项有较大可能会流入军方项目研究所，此时将构成“知晓”。

      请牢记，一旦最终用户被认定为“军事最终用户”，即使物项的最终用途为民用，同样将触发许可证要求。

16.我是一家美国公司，我将ECCN 9A991.d物项出口至一家英国公司，我知道该英国公司的母公司的注册地在所列国。如果该英国公司将该物项出售给所列国的国家武装警察部队，该英国公司会被认定为“军事最终用户”吗？

答：是否属于“军事最终用户”应根据EAR 744.21(g)来判断，所列国的国家武装警察部队（national armed police force）符合EAR 744.21(g)的定义属于“军事最终用户”，在满足一定条件且出售行为构成EAR 744.21(g)所规定的“其他行动或职能旨在支持EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”的任何个人或实体”时，存在被认定为“军事最终用户”的可能。此外，虽然该英国公司未注册在所列国，但基于过往BIS执法案例来看(例如SOHL案）,子公司的违规行为母公司同样会受到处罚，该母公司同样存在被认定为“军事最终用户”的风险（参见问答18）。

      此外，ECCN 9A991.d同样受EAR §744.21管制，英国子公司的出售行为对美国而言属于“再出口”行为，在EAR §744.21管制范围内。如果我们知晓该英国公司意图将我们的产品再出口给“军事最终用户”，将触发许可证要求。该英国子公司在向所列国国家武装警察部队出售ECCN 9A991.d物项同样将触发许可证要求。

17.我的客户包括一些省（自治区）、市（州）、县、地区等地方警察，我看到BIS在EAR744.21中使用的是“National Police(国家警察)”一词，这些地方警察是否不属于军事最终用户？

       答：不能一概而论，国家警察(National Police)由所有具有国内管辖权(national jurisdiction)和行使执法职能的单位和实体组成，可包括内部安全部队(internal security force)和国民警卫部队(national guard units)，这因国而异。但可以通过从命令、控制和权力角度对特定实体进行分析来确定。出口商应意识到，国家警察权力可以从国家部委层级延伸到所有下属机构/局，例如权力下放、受指派执行任务。

18.我知道我在所列国的客户（最终用户）的母公司或子公司参与了EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”活动，但我不清楚我的客户是否也参与制造“军事最终用途”的物项，在这种情况下我会被BIS认定知晓我的客户是“军事最终用户”吗？

答：根据EAR §744.21(g)的定义，任何行动或职能旨在支持EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”的个人或实体都将被认定为“军事最终用户”。该客户的母公司或子公司已经参与了EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”活动，将被认定为“军事最终用户”。但该客户是否会被认定为“军事最终用户”需要进行尽职调查、综合多方因素考虑后确定，例如核查该客户是否与其母公司或子公司的“军事最终用途”活动有关联。

      如果尽职调查结果显示该客户参与了其母公司或子公司的“军事最终用途”活动（该客户可能会被BIS认定为“军事最终用户”），在这种情况下将被BIS认定为具备“知晓”能力。

19.对于问答18中的客户，BIS在认定“知晓”方面有评测标准吗？我需要“知晓”到哪一个程度（例如该客户从事军事最终用途活动的次数）才能构成BIS心中的“知晓该客户是军事最终用户”？

      答：没有具体评测标准，最终用户的活动决定了他是否属于“军事最终用户”。只要该客户参与了EAR §744.21(f)所定义的“军事最终用途”活动，就会被认定为“军事最终用户”，向他提供受EAR §744.21管制的物项就会触发许可证要求，即使该物项最终用途为民用也不例外。

      请参阅问答15中对“知晓(knowledge)”的定义。

20.我将归类在ECCN 5A994下的物项出口（出售）给分销商，该分销商的客户包括军事最终用户和非军事最终用户，并为他们提供大众市场产品(mass-market products)，如笔记本电脑、移动电话和其他标准电子设备。此外，被归类在ECCN 5A994下的物项无需定制就能直接用于军事最终用途，并且分销商知道军事最终用户可能使用此类笔记本电脑或电话来指挥部队或控制军事物项。在此种情况下我会被BIS认定为“知晓”该分销商是“军事最终用户”吗？

       答：不会。ECCN 5A994属于EAR §744 Supplement No. 2所列ECCN，根据EAR §748.5(f)【End-user】的规定，最终用户是指在美国境外接收并最终使用出口或再出口物项的人。最终用户不是货运代理或中介人，必须是买方或最终收货人。

但是，如果我们知道分销商意图将我们的产品再出口或转让（在国内）用于“军事最终用途”，此时将触发许可证要求。

        21.我该如何评估潜在客户？

       答：BIS为我们提供了KYC(know your customer)尽职调查指南。例如识别警示红旗(Red Flags)：

        • 客户或采购代理商不愿透露商品的最终用途，例如客户不愿提供关于最终用途的声明且无法给出合理解释，此时应考虑产品是否涉及受限用途或存在扩散风险；

        • 一项交易是否可能涉及核、化学和生物武器、或导弹运载系统及相关的最终用途；

        • 所订购产品的性能与客户的业务范围不符，例如，一家小超市购买精密的激光仪器；

        • 所订购的产品与该产品目的国的技术水平不相符。例如，一个没有电子工业的国家购买半导体制造设备。

        • 客户没有该产品用途的业务背景或很少从事此类业务；

        • 客户提议以现金交易的方式，采购在销售中通常需要融资才能购买的昂贵产品；

        • 客户不熟悉产品的性能特征，但仍然执意购买该产品；

        • 客户拒绝例行的安装、培训或维护服务；

        • 客户对送货日期含糊不清或者是计划送货到偏远的目的地；

        • 客户将货运代理公司作为最终目的地；

        • 客户指定了异常的货运路线；

        • 客户对产品的包装要求与规定的装运方式或目的地不一致；

        • 当客户被询问时，其对所购产品是否国内使用、出口或者再出口含糊其辞或者表述不清；

        • 客户所订购的产品数量明显超出合理使用数量；

        • 客户表明或与拟出口事项有关的事实表明，ECCN 9x515或ECCN 600 series物项可能会被再出口到所列国的目的地。

      更多指引可请求BIS指导或咨询专业律师。

参考引用：

1.EAR § 744.21 Restrictions on certain 'military end use' or 'military end user' in Burma, The People's Republic of China, The Russian Federation, or Venezuela.

https://ecfr.federalregister.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-744/section-744.21.

2.Expansion of Export, Reexport, and Transfer (in-Country) Controls for Military End Use or Military End Users in the People’s Republic of China, Russia, or Venezuela.Final Rule. (85 FR 23459) (April 28, 2020)

Updated January 19, 2021.

https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/pdfs/2566-2020-meu-faq/file

3.Bureau of Industry and Security. Know Your Customer Guidance. https://www.bis.doc.gov/index.php/all-articles/23-compliance-a-training/47-know-your-customer-guidance.