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    法不惧密而畏疏 —评述《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》之修订
    发布时间:2021-09-27 18:44:00  浏览:442次

    海关,中外古今皆有。春秋至隋唐,称关津,唐至明代,设市舶使(司),清朝以来,始称海关。在西方,CUSTOMS最早是指商人贩运商品途中缴纳的一种地方税捐,买路钱,后专指政府征收的进出口税;在我国,海关专职于监管进出境运输工具、货物、物品,征收税费,查缉走私和统计贸易数据,仅2020年,中国海关监管货物贸易额达32.16万亿元,征税入库17099.1亿元。

    面对天量贸易,海关如何实现有效监管、精准数目,并且促进各国管理统一。秘密就在世界海关组织协调国际上多种商品分类目录而制定的一部多用途的国际贸易商品分类目录——《商品名称及编码协调制度》,中国于1992年加入并实施协调制度,并以此为基础编制我国的关税税则目录及统计目录,最终确保每个商品根据材质、用途、功能或加工工艺等属性均可被归入10位数级的商品编码。自此商品得到数目字管理,商品编码除了可以对应税率及贸易管制措施外,还联结原产地实质性改变标准、加工贸易单耗标准、固体废物鉴别参考、出口退税率、法定检验检疫类别等进出口管理措施,一言蔽之,商品归类是一项基础性很强的工作,海关对进出境货物的监督、管理、查验、放行,关税的征、免、退、补,编制国家的进出口统计,都首先以货物的商品归类为依据,商品归类是海关实现有效监管的主要基础。

    言归正传,以上讲商品归类的由来和意义,是为说明关于商品归类的法律规定,《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》,是一项十分重要的海关规章,近期海关总署对该规章进行修订,并决定自2021年11月1日起施行。对于此次修订,观海人(关注海关的法律人)自有很多期待。这次修订任务不应止步于将2018年创设的海关归类预裁定新制度嫁接入规章中,作为一项承载海关监管基础的法律规章,观海人更期待立法部门能坚持合理行政、公开行政等现代行政法原则,一方面体现出近年来海关归类领域不断提出的信赖保护原则、归类明确问题,另一方面将全国通关一体化背景下海关商品归类决定和归类专业认定的内部操作规定转化为新规章内容,甚至进一步明确海关归类认定书的鉴定意见证据属性,密织法条,不惧繁复,让海关归类从帷幕走向前台,从密室走进阳光,有法定程序可循,有救济途径可期待。


    一、商品归类的明确规定和信赖保护问题

    商品归类是一项技术性很强的工作,它和原产地认定、完税价格审定一起构成海关“三大技术”。协调制度虽然对千差万别的商品进行了全面科学的分类,但实际工作中由于商品十分繁杂并且日新月异的更新变化,没有具体明确的归类规则所遵循,导致部分商品具有归类疑难和较大争议,属于没有明确规定的商品归类事项,此情形下苛求收发货人或者其代理人负有准确申报的义务是为法律上的强人所难。同时,商品归类又是一项以商品客观属性为基础适用归类规则的过程,且人类的主观思考、判断过程往往因人而异,对于某种商品的税号认定,不同的关员认识不同,同一海关在不同时间的认定也常有反复,同时随着对商品属性认识的深入发展,原先的归类认定也可能发生变化。这就可能出现海关监管过程中对进出口货物商品归类审核错误,比如海关以审单纠错、核归类查验、归类裁定、问答、决定、处罚决定书等方式明示将商品归入一个错误的商品编码,当事人基于信赖保护依海关审定的商品编码错误申报。此种情况即适用行政信赖保护原则,当事人对其错误申报事实不具主观过错,不应承担不利责任。

    以上两大实务争议性问题,本质上都是指向部分商品归类缺乏明确规定,具有归类疑难和现实争议,近年来海关总署分别通过《海关总署关于明确归类决定相关问题的通知》、《2号行政解释令》、《海关总署关于明确商品归类原因追补税有关问题的通知》等规范性文件逐步确立了不予处罚或不予补税原则。这样的转变体现了合理行政原则,不再要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。此次修订未能转化为规章内容,实则失去了立法公开化的机会,未能真正彻底保障行政相对人的合法权益,也有违行政公开原则。


    二、商品归类的认定程序问题

    新旧规章中关于海关重新认定商品归类一节内容,均作极原则性的规定,新规章更是简约到令人发指,摘录如下:

    《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》(海关总署令第158号)第十二条  海关经审核认为收发货人或者其代理人申报的商品编码不正确的,可以根据《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》有关规定,按照商品归类的有关规则和规定予以重新确定,……。

    《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》(海关总署令第252号)第十八条  海关发现收发货人或者其代理人申报的商品归类不准确的,按照商品归类的有关规定予以重新确定,……

    对比发现,新规章对海关重新确定商品归类的规定更加原则、模糊,让行政相对人无从知晓海关做出新的商品归类的依据、规则和程序,商品归类本已神秘,这样的极简规定更让归类成为一项海关的密室工作、内部行为。笔者认为这样的规定是有违行政法基本原则的。商品归类涉及税、证等监管要件,海关重新确认商品归类的行为对行政相对人权益产生实质影响,具有外部法律效力,应属具体行政行为。海关有义务在法律上明确商品归类的法律依据、实施程序和救济方式,这符合一般行政法原则。

    事实上,海关内部已有关于归类决定和归类专业认定等商品归类程序性文件,全国海关均在遵照执行。笔者认为这些内部规定完全具有立法转换的必要,让海关的归类认定工作不再神秘化,阳光是最好的防腐剂,公开透明才能促进海关归类执法客观、统一、准确。


    三、商品归类的证据种类问题

    鉴定意见是鉴定人运用科学技术或者专门知识对专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。海关行政执法中常见的鉴定意见一般分为两类,一类是海关自行作出,常见的有海关税款核定证明、海关化验鉴定书;另一类是海关委托有鉴定资质的鉴定机构或者人员作出的,比如委托林业部门作珍贵动物、珍稀植物及其制品的鉴定,委托文物主管部门作文物鉴定和价值认定,还有委托公安部门鉴定仿真枪和管制刀具。近年来国家对进口固体废物实施强监管,环保部在全国范围内指定20家固体废物属性鉴别机构,海关在口岸监管中怀疑进口货物为固体废物的,就可以委托上述鉴别机构对进口的货物、物品是否属于固体废物和固体废物类别进行鉴别。

    关于海关重新确定商品归类是否属于一项鉴定活动,素有争议。实践中,海关认为确定商品归类是其一项行政权力,相应的归类认定书应视作为书证材料使用。这样的观点有待商榷,海关同样拥有计征进出口货物税款的行政权力,但是对应的海关税款核定证明则作为鉴定意见使用,商品归类是否属于鉴定活动,还是要从该活动本身具有的专门性、技术性角度判别。商品归类是一项技术性很强的工作,它和原产地认定、完税价格审定一起构成海关“三大技术”,某种角度看它是一个归纳式的逻辑规则推导活动,这种逻辑推导有时会出现多个结果,产生归类疑难和争议,这样的活动必须由专业人员运用归类技术和商品知识进行鉴别和判断,综上,笔者认为海关的归类认定书应视作为一种鉴定意见。

    将归类认定书确认为鉴定意见证据范畴的重要意义在于,确保海关确定商品归类行为被纳入到法定程序,从而确保归类认定的严谨性和执法严肃性。根据《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》, 检测、检验、检疫、技术鉴定结果应当载明委托人和委托事项、依据和结论,有检测、检验、检疫、技术鉴定人的签字和海关或者海关依法委托的机构的盖章,并应当告知当事人。这就要求海关按照法定程序制发归类认定书,并且书面告知行政相对人,避免归类工作的不透明性,最大程度保障企业的合法权益。

    殊为遗憾,以上现实命题在此次修订中均无着墨。更甚者,此次修订弱化了海关在商品归类中的法律义务,粗疏海关化验管理规定,未有衔接主动披露制度,在笔者看来实属立法退步。


    四、新规章删除了海关依法审核商品归类的义务条款

    新修订规章删除了原第九条规定:海关应当依法对收发货人或者其代理人申报的进出口货物商品名称、规格型号、商品编码等进行审核,弱化了海关作为监管机关在商品归类中的法律义务。在以往实践中,当事人经常会提出海关未尽商品归类审核义务的抗辩,即海关既有审核商品归类的职责,又具有实货验核的职权,海关未实时发现商品归类错误,事后追溯是否具有正当性,海关自身执法失当或懈怠能否成为当事人免于或减轻处罚的抗辩。这是当事人的一种比较朴素的想法。每每遇此诘难,海关会搬出一套现成的说辞,即海关通关是一项程序性行为,海关基于对行政相对人信任可以不对包括商品归类在内的报关单内容作实质性审核,故而海关不存在执法失当,也不能作为当事人免于或减轻责任的抗辩理由。可以说,海关这样的说辞在原商品归类管理规定第九条设定有较为明确的海关商品归类审核义务的情形下是很牵强的。

    未想,海关此次修订索性来个杀根,把该义务性条款彻底删除。我们理解这是中国海关通关一体化改革后,海关建立全国范围的两大中心对进出口货物实施风险管理,现场海关不再承担人工审单通关职能,使得绝大多数低风险报关单通过系统自动验放。此时再规定海关具有对商品归类的审核义务既与实践不符,也会继续纠缠于未尽审核义务的口水战中。

    但是这样的一删了之修订方式,凸显我国“部门立法”的流弊,给行政相对人多设义务,为行政机关减少义务,实在不是一种好的立法取向。况且这样的修订还未兼顾到立法周延和符合上位法规定,《中华人民共和国进出口关税条例》第三十一条仍明确规定海关应当依法审核确定货物的商品归类,并不是下位法的一删了之就能免除义务、撇清责任的。


    五、廿一作七,海关化验管理条款被打三折

    此次修订另一不足之处是废止了《中华人民共和国海关化验管理办法》,将该办法中的二十一条规定缩略为新商品归类管理规定中的七项条款(第十一条到第十七条)。首先,这是最直接的法律做粗不做细的体现,实属立法上的退步。海关化验是一项独立于商品归类的日常监管工作,随着出入境检验检疫部门与海关的合并,海关本应进一步细化化验管理的法律规定,更好服务于商品检验、卫生检疫等海关新职能实施。其次就海关化验工作的目的而言,虽然绝大多数化验是为了商品归类服务,但是仍存在部分海关化验的指向与商品归类无关,比如对部分含易制毒化学品混合物的化验,化验的目的是检验该混合物中是否含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4种易制毒化学品之一且比例高于40%以及含盐酸且比例高于10%,该类化验并不涉及到商品归类。此次修订将但凡涉及商品化验事项均纳入到归类管理规定中,是否定了海关化验工作的独立性和特定性,将使类似与商品归类无关的海关化验工作陷入于法无据的境况。


    六、疏漏归类错误主动披露制度

    此次修订延续了旧规章中关于海关重新确定商品归类后,按照报关单修改和撤销有关规定办理改单手续的规定,同时收发货人或其代理人主动发起的,也同样按照报关单修改和撤销有关规定办理。笔者认为,关于该部分内容的修订未兼顾到海关总署2019年发布的主动披露制度,易引发日后执法冲突。

    《海关总署关于处理主动披露涉税违规行为有关事项的公告》(2019年第161号)第二条规定:进出口企业、单位向海关主动披露的,需填制《主动披露报告表》,并随附账簿、单证等材料,向原税款征收地海关或企业所在地海关报告。而新商品归类管理规定中关于报关单修改和撤销有关规定,主要指《中华人民共和国海关进出口货物报关单修改和撤销管理办法》及海关总署公告2014年第23号、总署公告〔2015〕55 号,两项法律明显规定了不同的路径、手续和条件:

    两种路径

    行政机关

    提交材料

    适用条件

    法律效果

    主动披露

    向征税地海关或企业所在地海关报告

    主动披露报告表

    无限制

    视情况不予处罚和不影响信用管理

    修撤报关单

    向申报地海关办理

    《进出口货物报关单修改/撤销表》

    6种法定情形

    依法处理


    在实践中,一旦遇到当事人主动披露商品归类错误需要修改补税的情形,当事人将面临截然不同的路径选择,这也是此次规章修订未考虑周全之处。

    以上种种,可谓修法乱象。古人云,法不惧密而畏疏。权力尚未入笼,粗疏法条更纵权力恣情。海关归类法治化之路漫长,观海人啊,南望王师又一年。


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    甘炯  |上海总部|高级合伙人 律师

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    甘律师毕业于华东政法大学,获法学学士学位,拥有16年的海关工作经验。律师执业专注于走私刑事辩护、关税争议解决、进出口合规、域外海关争议解决等。

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