编者按：本文是深圳市律师协会主办《深圳律师》杂志2021年第5期（总第94期）的封面推荐文章，作者封海滨律师。

综合保税区是海关特殊监管区域目前的主要形态和未来的单一形态。自由贸易试验区是新时期打造对外开放高地的新起点。粤港澳大湾区是广东省“十四五”规划带动全省更高水平参与国际国内双循环的主平台。

海关特殊监管区的提质增效，是建设贸易强省，促进外贸发展的重要环节。与此对应，大湾区涉外法律服务，特别是货物和服务贸易进出口法律服务，离不开对海关特殊监管区域法律制度的把握和应用。本文对海关特殊监管区/综合保税区与自贸试验区、自贸区的区别与联系作了整理和介绍，以期为“十四五”规划下粤港澳大湾区涉外法律服务，提供海关法律方面的提示与参考。

一、海关特殊监管区与综合保税区

（一）海关特殊监管区由来。

海关特殊监管区是为了适应外向型经济发展要求设立并实施特殊进出口监管政策的区域，由海关实施监管，与境内其它区域之间，设立符合海关监管要求的隔离设施。海关特殊监管区制度发展过程中，先后出现过不同名称，如保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等。不同名称，在政策和功能上，既有重叠，又有区别。仅从名称上看，有的非常相似，例如“保税区”和“保税港区”，仅有一字之差，但具体监管内容上，往往区别很大。

（二）海关特殊监管区的整合。

从2012年起，针对海关特殊监管区存在命名不统一，功能重合，政策重叠等问题，国务院开始推进海关特殊监管区域的整合。这个过程大体分为两个阶段，对应国务院出台的两个意见。

1.引导统一命名。2012年10月27日印发的《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号）指出，国务院先后批准设立的保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等6类海关特殊监管区域，存在种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题，要稳步推进整合工作。逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。

2.刚性统一命名。2015年8月28日《国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》（国办发〔2015〕66号）印发。《通知》要求，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。此后，新设立海关特殊监管区域，从“原则上统一命名”的引导性要求，转变为强制性要求“统一命名”。并且在整合功能、整合政策、整合管理方面，作了具体要求。

（三）综合保税区的“双高”开放和发展要求。

2019年1月12日，《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号）印发。《意见》对促进综合保税区高水平高质量（“双高”）开放和发展提出了要求。

首次对综合保税区作了“五个中心”的权威定位：打造对外开放新高地，推动综合保税区发展成为具有全球影响力和竞争力的加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心。

明确海关总署的牵头地位：要继续做好牵头工作，进一步优化区域布局，发挥东部地区创新引领作用，促进中西部地区承接加工贸易产业转移，提高开放水平。

再次强调整合提升：要继续促进海关特殊监管区域整合提升，推动符合条件的各类型海关特殊监管区域优化为综合保税区。

明确综合保税区的先头地位：承接自贸试验区改革试点经验。提出要支持综合保税区制度创新，率先全面复制推广自贸试验区相关改革试点经验。

二、自由贸易试验区与综合保税区

（一）自由贸易试验区；中国（广东）自贸试验区。

作为我国全方位、高水平对外开放的新起点，以2013年9月18日中国（上海）自由贸易试验区总体方案发布为标志，自由贸易试验区成为中国对外开放的新引擎。此后，全国陆续批准设立了21个自贸试验区。

我国的自贸试验区，与国际通行的自由贸易园区（Free Trade Zone,FTZ）概念一致。按照《关于简化和协调海关制度国际公约》（《京都公约》）定义，是指“一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物，就进口关税及其他各种税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管措施”。

建设自贸试验区是新时期全面深化改革、扩大开放的战略任务。目标是通过大力简政放权和健全事中事后监管体系，为全面深化经济体制改革探索新路子。通过在局部地区率先扩大开放，为全国实施新一轮高水平对外开放进行压力测试，积累经验，建立健全相关制度。通过深化改革、扩大开放，打造动力更强、结构更优、质量更好的经济增长极，为全国经济结构调整和转型升级发挥示范和带动作用。面向世界，对标国际经贸规则和通行做法，探索“准入前国民待遇＋负面清单”等新理念、新体制，为我国双边、区域自贸协定和投资协定谈判积累经验，为参与和引领国际规则制定奠定坚实基础。自贸试验区的核心在于制度创新，在自贸试验区内形成可复制、可推广的创新成果，打造对外开放的新高地。

2015年4月8日，《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》印发，广东与福建、天津作为第二批成立自贸试验区的省份，进入自贸试验区“俱乐部”。根据国务院部署，广东自贸试验区突出促进内地与港澳经济深度合作，依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。

（二）海关法律体系下综合保税区与自由贸易试验区的关系。

当我们步入广东自贸区的某一个片区，会有明显的标识。但是，除此之外，与正常的城市空间并无不同。没有围墙、围网等物理隔离设施。自由贸易试验区虽然也是实行特殊监管制度的区域，但是，与自贸试验区内的综合保税区相比，并不是一回事。 

就二者关系而言，自贸试验区一定会包括海关特殊监管区，以综合保税区为主。自贸试验区的地域空间范围，大于综合保税区。自贸试验区不设卡口和围网，自贸试验区内的贸易监管制度创新，必须以作为海关特殊监管区（以综合保税区为主）为载体，实施“境内关外”（国境内关境外）的特殊进出口监管制度。自贸试验区全域绝大部分仍为“关内”（国境关境内）。

以广东自贸试验区为例，中国（广东）自由贸易试验区包括广州南沙新区、深圳前海蛇口、珠海横琴新区三个片区，按海关监管方式划分，广州南沙新区片区和深圳前海蛇口片区内的非海关特殊监管区域，重点探索体制机制创新，积极发展现代服务业和高端制造业；广州南沙保税港区和深圳前海湾保税港区等海关特殊监管区域，试点以货物贸易便利化为主要内容的制度创新，主要开展国际贸易和保税服务等业务；珠海横琴新区片区试点有关货物贸易便利化和现代服务业发展的制度创新。

可见，自贸试验区的地域范围内，包括海关特殊监管区域与非海关特殊监管区域。而自贸试验区中实施的制度创新，特别是以贸易便利化为重点的贸易监管服务制度创新，必须以具有物理隔离设施的海关特殊监管区域为载体，在海关特殊监管区范围内实行“一线放开、二线管住”的进出口贸易自由流通制度。

（三）自由贸易试验区与自由贸易区。

与“自由贸易试验区”相近的另一个概念“自由贸易区”，非常容易混淆。

自由贸易区（Free Trade Area,FTA），是指双边或多边国家或地区之间，通过签订自由贸易协定形成的以最终实现贸易和投资自由化为目标的特定区域。2020年11月15日签署的“区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）”是我国最新加入的自由贸易协定，涵盖了22亿人口（占全球将近30%）的市场、26.2万亿美元GDP（占全球约30%）和将近28%的全球贸易（基于2019年数据），生效后将形成史上最大的自由贸易区。根据商务部数据，截至2021年3月10日，我国签订或加入的双边、多边自由贸易协定或贸易安排，数量为19个。

而自由贸易园区/试验区，指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，即前文述及《京都公约》所定义的FTZ，与我国目前设立的自由贸易试验区基本一致。二者的联系和区别如下表：

三、粤港澳大湾区和中国（广东）自由贸易试验区

2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出继续深化改革、扩大开放，加快制度创新和先行先试，建设现代化经济体系，更好融入全球市场体系。依托粤港澳良好合作基础，充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大合作平台作用，为粤港澳发展提供新动能，为内地与港澳更紧密合作提供示范。《纲要》专设篇幅对优化提升深圳前海深港现代服务业合作区功能、打造广州南沙粤港澳全面合作示范区、推进珠海横琴粤港澳深度合作示范进行了部署。

对比《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》，粤港澳大湾区发展与广东自贸试验区建设，在三大片区的制度创新、监管优化上，实现了聚焦融合。《方案》确定的自贸试验区实施范围涵盖三个片区：广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区。三个片区确定了各自的发展重点，在自贸试验区范围内广州南沙和深圳前海的海关特殊监管区域，试点以货物贸易便利化为主要内容的制度创新，开展国际贸易和保税服务等业务；珠海横琴新区片区试点有关货物贸易便利化和现代服务业发展的制度创新。在三个片区的发展和布局上，与《纲要》完全融合一致。

基于大湾区的独特优势，广东省“十四五”规划提出了“双区引领”的总体要求。提出紧抓粤港澳大湾区和深圳中国特色社会主义先行示范区建设重大机遇，以粤港澳大湾区为主平台，引领带动全省形成推动国家经济高质量发展的强大引擎，更高水平参与国内大循环和国内国际双循环，打造新发展格局的战略支点，为广东全面建设社会主义现代化提供更有力支撑。

在“十四五”规划的加持下，粤港澳大湾区建设融合广东自贸试验区建设，以海关特殊监管区的整合与融合为抓手，对外贸易便利化，营商环境优化，必将再次驶上快车道。

四、海关法律在大湾区涉外法律服务中的作用

综合国务院和海关总署发布的文件、公告，海关特殊监管区，由国务院批准的共有6类：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区。随着形势的发展，综合保税区成为政策引导、明确的主流形态，并且将是海关特殊监管区未来统一整合后的单一形态。

根据海关总署统计数据，截至2020年12月，全国31个省、市、自治区共有海关特殊监管区域160个。其中，保税港区2个，综合保税区147个，保税区9个，出口加工区1个，珠澳跨境工业区（珠海园区）1个。全国海关特殊监管区域总规划面积超445平方公里。

位于粤港澳大湾区的内地海关特殊监管区，共16个，具体如下表：

在上述海关特殊监管区中，又有部分属于中国（广东）自贸试验区的实施范围。

总结海关特殊监管区、综合保税区、自贸试验区、自贸区、粤港澳大湾区的内容，可以发现，这些概念和相应的制度，都与一个法律渊源有关，那就是海关法。

海关特殊监管区、综合保税区的直接法律渊源是海关法律；自贸试验区、自贸区、粤港澳大湾区的建设和发展，在贸易监管制度创新这个层面上，离不开海关法律。

作为大湾区涉外法律服务的一部分，无论是营商主体层面上对外货物和服务贸易的准入评估、营商保障、争议解决，还是监管主体层面上相关制度创新的法律论证和评估，都必须对相应的海关法律制度有全面、准确的把握和应用。

海关法律服务领域的法律人才和服务机构，也需要加大对粤港澳大湾区对外贸易监管制度现状和发展的创新研究，从理论和实务上，更好、更有效地为大湾区涉外贸易法律服务贡献出海关法律的智慧。

作者简介：

封海滨，上海兰迪（深圳）律师事务所。广东省涉外律师领军人才，深圳市首批29名涉外律师领军人才。深圳律协国际交流与合作工作委员会副主任，深圳律协大湾区讲师团成员。毕业于南京大学国际经济法系，2019年律协选派赴美国国际法学会(ILI)&乔治城大学学习国际投资与跨境争议解决。1999年参加海关工作，2012年任公职律师，2015年任海关三级专家（法规）。2017年起任专职律师。

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邮箱：felix@customslawyer.cn

《深圳律师》总第94期节选。

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