一、关于两用物项出口管制清单纳入两用物项出口许可证目录
这是最大的变化。根据《中华人民共和国出口管制法》(以下简称《出口管制法》)、《中华人民共和国两用物项出口管制条例》(以下简称《两用物项出口管制条例》)有关规定,商务部、工业和信息化部、海关总署、国家密码局于2024年11月15日公布《中华人民共和国两用物项出口管制清单》(以下简称《两用物项管制清单》),该《两用物项管制清单》于2024年12月1日实施。
《两用物项管制清单》采用5位编码,将分散在即将废止的核、生物、化学、导弹等多部不同位阶的法律文件所附涉及两用物项出口管制清单物项进行归并,并充分借鉴国际成熟经验做法,按照十大行业领域、五种物项类型、七个管控原因划分方式进行系统整合,统一编配成由五个要素组成的出口管制编码,形成初步完整的清单体系,为《出口管制法》、《两用物项出口管制条例》的具体执行和运用提供参考依据。
作为法律的《出口管制法》和作为行政法规的《两用物项出口管制条例》,如果要运用于实践,除了制定《两用物项管制清单》外,还需要对于与《两用物项管制清单》有关的海关出口申报政策相配套,以便于企业的申报通关,因而,两者的结合、贯穿非常重要:既有利于监督管理机关的依法监督、依法发证,也有利于海关依法监管,更加有利于进出口企业判断两用物项之海关管理性质、准确确定其出口货物是否属于两用物项出口管制之范围。
二、关于最新《两用物项出口许可证管理目录》结构变化
2025年版《两用物项出口许可证管理目录》结构也发生了重大变化。《两用物项出口许可证管理目录》包括了《两用物项管制清单》,但是不限于《两用物项管制清单》,其内容更加丰富、多样。
2024年版《两用物项出口许可证管理目录》分为十二部分:
(一)核出口管制清单所列物项和技术;
(二)核两用品及相关技术出口管制清单所列物项和技术;
(三)生物两用品及相关设备和技术出口管制清单所列物项和技术;
(四)监控化学品管理条例名录所列物项;
(五)有关化学品及相关设备和技术出口管制清单所列物项和技术;
(六)导弹及相关物项和技术出口管制清单所列物项和技术;
(七)易制毒化学品(一);
(八)易制毒化学品(二)(17种易制毒化学品仅在向缅甸、老挝、阿富汗等特定国家(地区)出口时需办理《两用物项和技术出口许可证》);
(九)部分两用物项和技术;
(十)特殊两用物项和技术;
(十一)商用密码出口管制清单;
(十二)临时管制无人机。
而2025年版《两用物项出口许可证管理目录》进行了归并,只包括如下三大部分:
(一)《两用物项管制清单》所列物项
《两用物项管制清单》包含了九大类别的两用物项,2025年版《两用物项出口许可证管理目录》将其纳入其中,成为第一大类别,原在2024年版《两用物项和技术出口许可证许可证管理目录》的第二类、第三类、第四类、第五类、第六类(部分)、第九类、第十类、第十一类、第十二类等均归入。
(二)《核出口管制清单》所列物项
《核出口管制清单》由国家原子能机构、商务部、外交部、海关总署公告第2018年第1号发布,该清单不在《两用物项管制清单》中,但是纳入《两用物项出口许可证管理目录》,包括8个物项:1.核材料;2.核反应堆及为其专门设计的设备和部件3.核反应堆用非核材料;4.辐照元件后处理厂以及为其专门设计或制造的设备;5.用于制造核反应堆燃料元件的工厂和为其专门设计或制造的设备;6.天然铀、贫化铀或特种可裂变材料同位素分离厂以及为其专门设计或制造的(除分析仪器外的)设备;7.生产或浓集重水、氘和氘化物的工厂和专门为其设计或制造的设备;8.分别如第5和6所定义的用于燃料元件制造和铀同位素分离的铀和钚转换厂和专门为其设计或制造的设备。
(三)易制毒化学品
对易制毒化学品的进出口管理来自《易制毒化学品管理条例》。《易制毒化学品管理条例》所规定的易制毒化学品也不在《两用物项管制清单》中,但是纳入《两用物项出口许可证管理目录》,包括两部分:第一部分是出口麻黄碱(麻黄素,盐酸麻黄碱)等61项易制毒化学品,要办理《两用物项和技术出口许可证》;第二部分是向特定国家(缅甸、老挝、阿富汗等)出口氯化铵等41项易制毒化学品,这部分出口时需要办理《两用物项和技术出口许可证》,非特定的国家不需要办理。
根据《两用物项出口管制条例》,出口管制法第二条规定的其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项的出口管制,适用本条例。同时还规定,两用物项中监控化学品的出口管制,适用《中华人民共和国监控化学品管理条例》的规定,《中华人民共和国监控化学品管理条例》未规定的事项,由国务院工业和信息化主管部门依照出口管制法和本条例执行;《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》所附《导弹及相关物项和技术出口管制清单》第一部分所列物项和技术的出口,纳入军品出口管理清单,依照《中华人民共和国军品出口管理条例》及其他有关规定办理。
三、关于《两用物项出口许可证管理目录》与出口管制的范围
《出口管制法》管辖的范围包括两用物项、军品、核。其中,两用物项是指既有民事用途,又有军事用途或者有助于提升军事潜力,特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务;军品,是指用于军事目的的装备、专用生产设备以及其他相关货物、技术和服务;核,是指核材料、核设备、反应堆用非核材料以及相关技术和服务。
在《出口管制法》的管辖框架内,两用物项、军品、核均有管制(或管理)清单,分别是《两用物项管制清单》、《军品出口管理清单》、《核出口管制清单》。在这三份清单中,其中《两用物项管制清单》、《核出口管制清单》被纳入了2025年版《两用物项出口许可证管理目录》之中,出口时要办理《两用物项和技术出口许可证》,海关凭证办理验放手续。《军品出口管理清单》不在2025年版《两用物项出口许可证管理目录》中,是作为独立的管理清单,对于列入该清单的商品,出口经营者要办理军品出口项目审批、合同审批和《军品出口许可证》,海关凭《军品出口许可证》办理验放手续。因此,出口管制的物项范围要比《两用物项出口许可证管理目录》的物项范围更大。
四、关于《两用物项出口许可证管理目录》中的海关商品编号与出口管制编码之关系
根据商务部、海关总署公告2024年第67号的规定,《两用物项和技术进出口许可证管理目录》中商品范围以商品名称及描述为准,海关商品编号仅供通关申报参考。以《两用物项出口许可证管理目录》第一部分“两用物项出口管制清单所列物项”之(一)“专用材料和相关设备、化学制品、微生物和毒素”项下管制编码1A“系统、设备和部件”为例,见下表:
上表共有四个物项,第二个物项管制编码1A225,其海关商品编号为3815120010,而第一个、第三个、第四个物项管制编码为1A202、1A226、1A226并没有海关商品编号,没有海关商品编号的,仍然在出口时向海关申报,并向海关提交《两用物项出口许可证》;有海关商品编号的,其参考商品名称为“镀铂催化剂”,且有物项的名称及描述“为从重水中回收氚而专门设计或抽血,用于回不氢和水之间的氢同位素交换的镀铂催化剂”。从上述商品描述来看,其描述的范围远远比“镀铂催化剂”要小得多,根据商务部、海关总署公告2024年第67号,两用物项的商品范围“以商品名称及描述为准”,上表中的“物项名称及描述”是被管制编码锁定的内容,才是妥妥的管制对象,商品名称“镀铂催化剂”及其所对应的海关商品编号“3815120010”只是为了通关申报的方便而设立的。因而,商品名称及对应的海关商品编号均不能作为确定管制的依据,具有法律效力的依据是“商品名称及描述”。
同时,商务部、海关总署公告2024年第67号还规定,《两用物项进出口许可证管理目录》中所列物项和技术及其商品名称和描述与相关法律、行政法规、规章及《两用物项管制清单》规定不一致时,以相关法律、行政法规、规章及相关公告的规定为准。因此,《两用物项出口许可证管理目录》所列“商品名称和描述”在与相关法律、行政法规、规章及《两用物项管制清单》规定不一致的情况下,将以后者为准。
五、《两用物项出口许可证目录》也好,《两用物项管制清单》也好,都不是管制之唯一依据
出口经营除了要掌握《两用物项出口许可证目录》、《两用物项管制清单》外,还需要及时跟进国家政策变化,这些政策包括:
(一)临时管制
临时管制的范围超出《两用物项出口许可证目录》、《两用物项管制清单》以外。根据《两用物项出口管制条例》,根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要,经国务院批准,或者经国务院、中央军事委员会批准,国务院商务主管部门可以对两用物项出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制,并予以公告。临时管制的实施期限每次不超过2年。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估,根据评估结果作出以下决定:(一)不再需要实施管制的,取消临时管制;(二)需要继续实施管制但不宜列入两用物项出口管制清单的,延长临时管制,延长临时管制不超过2次;(三)需要长期实施管制的,列入两用物项出口管制清单。
(二)管制禁令
根据《出口管制法》第十条,根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要,经国务院批准,或者经国务院、中央军事委员会批准,国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口,或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。据此,除了《两用物项出口许可证目录》、《两用物项管制清单》外,国家出口管制管理部门还可以会同有关部门发布禁令,禁令内容则包括了《两用物项出口许可证目录》、《两用物项管制清单》在内的物项。
(三)风险物项
根据《出口管制法》第十二条,出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务,出口经营者知道或者应当知道,或者得到国家出口管制管理部门通知,相关货物、技术和服务可能存在以下风险的,应当向国家出口管制管理部门申请许可:(一)危害国家安全和利益;(二)被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具;(三)被用于恐怖主义目的。出口经营者无法确定拟出口的货物、技术和服务是否属于本法规定的管制物项,向国家出口管制管理部门提出咨询的,国家出口管制管理部门应当及时答复。
六、《两用物项出口许可证目录》物项之管理属性,禁止,限制?
根据《出口管制法》,出口经营者从事管制物项出口,应当遵守本法和有关法律、行政法规的规定;依法需要取得相关管制物项出口经营资格的,应当取得相应的资格。国家对管制物项的出口实行许可制度。出口管制清单所列管制物项或者临时管制物项,出口经营者应当向国家出口管制管理部门申请许可。据此,国家对于《两用物项管制清单》、《两用物项出口许可证目录》所列物项采取的是限制出口政策,即需要具备出口经营资格(在法定需要的情况下),并向国务院主管部门申请《两用物项进出口许可证》。
由限制出口的政策来分析,《两用物项管制清单》、《两用物项出口许可证目录》所列物项,以及临时管制措施中的两用物项,属于限制出口货物,而不是禁止出口货物。只有根据《出口管制法》、《两用物项出口管制条例》,在“国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口,或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口”的情况下,相关物项才会成为禁止出口货物。
七、结束语
每年度发布实施的《两用物项进出口许可证目录》对企业来说尽管不是新鲜事物,但是随着《出口管制法》的深入、广泛运用,国家将日益加强对其出口管理,一旦它会与严厉的出口管制联系起来,就会给出口经营者带来新的困境,当然,也面临新的机遇。如果进出口企业能够及时学习掌握,合规合法经营,就可以减少风险阻碍、少走弯路,走上健康发展的道路。