一、主动披露制度的缘起

自我国加入WTO后，进出口业务日益繁多，与之相对应的，海关监管资源则捉襟见肘。当然，这只不过是全球海关普遍面临的难题，为提高监管效能，主动披露制度（Voluntary Self-Disclosure）由此应运而生。尽管这一制度在我国生根落地迄今不过十年，但是，其“守法容错”理念早已为各地海关所接受。早在2005年7月，海关总署开展为期6个月的打击加工贸易渠道走私违法活动的专项行动，在素有“加工贸易之都”称呼的东莞，东莞海关则在随后开始辖区内加工贸易企业进行为期1个月的自查补税活动，作为全国海关打击加工贸易走私专项行动的一个组成部分。当然，上述案例只是全国各地实践的一个缩影。

2014年6月，国务院法制办公室发布了海关总署起草的《中华人民共和国海关稽查条例（修订征求意见稿）》，其第十一条规定，“被稽查人对其经营管理状况进行自律管理，发现存在不符合海关管理规定的，可以向海关如实报告，并及时纠正”。该条首次把被稽查人主动自查囊入海关稽查方式之一，也是主动披露制度首次被尝试引入到我国海关法体系中。

2016年6月，国务院发布《关于修改〈中华人民共和国海关稽查条例〉的决定》（国务院令第670号），增设了关于主动披露制度的规定“与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为，并接受海关处理的，应当从轻或者减轻行政处罚。”至此，我国海关法体系中的主动披露制度正式得以确立。

二、主动披露制度的规范框架

目前，海关法体系下有关主动披露制度的规定并不多，主要为《中华人民共和国海关稽查条例》（以下简称《稽查条例》）《〈中华人民共和国海关稽查条例〉实施办法》（以下简称《稽查条例实施办法》）和海关总署公告2022年第54号，其中，后两者的规定又最为详细。上述规定共同搭建起主动披露制度的规范框架，具体内容主要包括如下几点：

（一）主动披露的对象

《稽查条例》第二十六条第二款规定了主动披露的对象，即“违反海关监管规定的行为”。我们知道，海关监管的范围十分宽广，根据《海关行政处罚实施条例》第十二条，“违反海关监管规定”的行为被定义为“违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章但不构成走私行为”的行为，大体可区分为“涉证”和“涉税”两类。目前海关总署对涉税类违规行为的主动披露所作的规定最为详细，具体可见海关总署公告2022年第54号。

（二）主动披露的时间范围

此处的时间范围有两层含义：一是指企业可以将过去多长时间范围内发生的违规行为作为主动披露的内容；二是企业实施主动披露适用特定政策的时限。

就前者而言，根据海关总署公告2022年第54号，若企业希望通过主动披露获不予行政处罚处理，那么就应当满足以下两个条件之一：（一）自涉税违规行为发生之日起六个月内向海关主动披露的；（二）在涉税违规行为发生之日起三个月后向海关主动披露，漏缴、少缴税款占应缴纳税款比例10%以下，或者漏缴、少缴税款在人民币50万元以下，且主动消除危害后果的。

就后者而言，我们必须留意到，海关总署公告2022年第54号对企业通过主动披露而受惠的政策作了时间限制，有效期2022年7月1日起至2023年12月31日，而这一限制在现已失效的海关总署公告2019年第161号（关于处理主动披露涉税违规行为有关事项）中并没有体现。换言之，企业涉税违规行为的主动披露政策日渐严格，且有“一年一策”的趋势。

（三）主动披露的后果

1.减轻或免除处罚。宏观看来，《稽查条例实施办法》第十七条规定了对主动披露的进出口企业、单位，违反海关监管规定的，海关应当从轻或者减轻行政处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。在微观层面，上文已提及海关总署公告2022年第54号规定了涉税违规行为主动披露不予处罚的两种情形，在此不加赘述。

2.减免税款滞纳金。对于涉税案件，即便企业通过主动披露获得免予行政处罚的结果，补缴、追征税款仍不可避免，同时，还会产生税款滞纳金。对此，《稽查条例实施办法》规定，对主动披露并补缴税款的进出口企业、单位，海关可以减免滞纳金。但海关总署公告2022年第54号在此基础上设置了更严格的条件，即海关认定企业主动披露且不予处罚的，企业才可以申请减免滞纳金。

3.保留企业信用等级。对于高级认证企业而言，倘若因为主动披露而影响其信用等级，那必然是得不偿失的。于此，《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》（海关总署令第251号）第三十七条第四款规定，企业主动披露且被海关处以警告或者海关总署规定数额以下罚款的行为，不作为海关认定企业信用状况的记录。

三、主动披露的实践前瞻

如上所述，海关总署公告2022年第54号的有效期将持续至2023年12月31日，在政策到期前，通常会提前推出新的替代性政策。2023年6月29日，海关总署发布《关于处理主动披露违规行为有关事项的公告》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），整体看来，《征求意见稿》相较于以往的规定有以下方面变化：

（一）主动披露获不予行政处罚处理的期限

此前，海关总署公告2022年第54号仅就企业主动披露涉税违规行为能获不予行政处罚的期限作了规定，即“自涉税违规行为发生之日起六个月”和“自涉税违规行为发生之日起六个月后一年以内”。而《征求意见稿》则分别列明了涉税违规行为和影响出口退税违规行为主动披露能够获不予行政处罚处理的期限，分别为“违规行为发生之日起六个月内”和“违规行为发生之日起六个月后十八个月以内”。显而易见的是，较之以往，主动披露获不予行政处罚处理的时限可能会得到明显的延长。

（二）进一步明确了主动披露违规行为的范围

《征求意见稿》的又一亮点在于，“影响出口退税管理的违规行为”“违反海关检验检疫业务规定的行为”“加工贸易高报单耗，致使保税料件溢余但尚未处置，或者料件以加工贸易违规出口”“影响海关统计准确性、影响海关监管秩序的申报不实行为”以及“违反海关检验检疫业务规定的行为”均可通过向海关主动披露、进而获得不予行政处罚的机会。

另外，通过对比《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第三章的条文，可知，违反国家进出口管理规定，进出口国家禁止进出口/限制进出口的货物的行为等并未被纳入主动披露的范围中。

（三）放宽了同一违规行为主动披露的限制

海关总署公告2022年第54号规定“进出口企业、单位对同一涉税违规行为再次向海关主动披露的，不予适用本公告有关规定”。《征求意见稿》带来的新变化是，“进出口企业、单位对同一违反海关规定行为（指性质相同且违反同一法律条文同一款项规定的行为）一年内第二次及以上向海关主动披露的，不予适用本公告有关规定”。

换言之，同一违规行为主动披露的性质、次数、时限都可能会被开口子。

四、写在最后

最后，业界还需注意主动披露可能面临的适用时效问题，《征求意见稿》初定自2023年8月1日起至2025年7月31日间生效，海关总署公告2022年第54号同时废止。值得注意的是，海关总署公告2022年第54号的原定失效日期是2023年12月31日，倘若《征求意见稿》在年内正式实施，就意味着海关总署公告2022年第54号将提前宣布失效。

责任律师 陆怡坤  / 兰迪海关部
涉案企业合规