海关调查局淡出人们视野已有二十年了，现在许多人不知海关曾经有个叫调查局的机构，更不知道它是做什么的。随着时间的推移，海关缉私机构承担过多的本不属于其职能范围的工作，从而出现大量执法与司法问题。作者曾长期在海关工作，从事律师职业也有多年，对此深有体会。在此呼吁，海关恢复成立调查局，改变目前事不当罚、动辄以刑的混乱局面，加强海关作为行政执法机关的执法力量。本文特提出恢复成立之五大理由。
第一个理由：历史曾有，只待恢复。
1993年根据第八届全国人在一次会议批准的国务院机构改革方案和《关于国务院机构设置的通知》，海关总署进行了机构调整，之前的调查司改为调查局。从此，各地直属海关的调查局如雨后春笋般地成立。海关调查局承担了各地海关行政违法案件的立案、调查、处理，与地方执法机构、司法机构的配合等项工作，其中涉嫌走私犯罪的由海关调查局移交公安预审部门侦查。海关调查局与海关内设机构间，海关调查局与各隶属海关间，海关调查局与公安预审部门间，职责分明，移送有序，有机配合，良好互动，协同执法，形成了较完善、较健全的海关行政案件处理、移送体系。而这一切，随着1998年海关走私犯罪侦查机构（之后改名为缉私局）成立而受到挑战，在其随后的几年过渡期内（1998年-2003年），海关调查局职能不断被削弱，终至最后夭折。
海关调查局的夭折是历史性的错误。
第二个理由：海关法赋予，无法律障碍。
建国之后，无论是1987年制定的《海关法》，还是顺应加入世贸组织而修订的2000年《海关法》，都赋予了海关对违反海关法或者其他有关法律、法规的进出境货物、物品、运输工具的扣留权，对违反海关法或者其他有关法律、法规的嫌疑人的调查权，对走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准的扣留权，以及对于违法行为的行政处罚权，等等。上述权力均与海关作为进出关境监督管理机关的职能有关，且直接关系到海关执法中的强制措施、强制执行措施，与海关其他职能形成有力配合，因而形成海关四大职能：海关监管、海关征税、海关统计、海关缉私。
不错！查缉走私原本就是《海关法》赋予海关的职权，《海关法》第二条明文规定的“查缉走私”权力本来就是属于海关的，而不是后来成立的海关缉私局。现在一提缉私，就是刑事执法，就是海关缉私局的职责，这一理解与说法与《海关法》不符，是完全错误的，经不起推敲。
殊不知，海关缉私局，按《海关法》，原本就是刑事执法机构，“履行侦查、拘留、执行逮捕、预审职责，应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定办理。”（《海关法》第四条）。它与行政执法没有任何关系，它从事行政执法（行政扣押、调查、行政处罚等）没有法律依据。
因此，成立调查局无法律上的障碍，不需要修改《海关法》。
第三个理由：行政执法使然，与缉私局平衡。
海关调查局执法范围、执法权限由《海关法》赋予，其行政扣押、调查、行政处罚等权力都是其本职。反观，海关缉私局，是刑事执法机构。就海关调查局、海关缉私局之关系，职能明晰，各司其职，各自执法，互不干扰，相互制约，协同配合，形成依法打击违法行为的合力，维护对外贸易进出口秩序和社会主义市场经济秩序。而不是越俎代庖，代行职责，这为法律所不允。
之所以说形成平衡力量，是指两者各自行使权力，目前实际操作中由海关缉私局承担的行政执法权力应当全部转移到海关调查局来，真正做到其关系之职能明晰。调查局对于违反海关法或者其他有关法律、法规的案件行政调查处理权，对于其中涉嫌走私犯罪的案件送交海关缉私局，将最大量普通行政争议案件化解于行政执法阶段，而不是直接、动辄以刑伺候。
调查局与缉私局是两个完全不同的执法主体（详见作者《海关与海关缉私局是一回事吗？》一文），承担着不同的工作任务，两者各行其职，才能达到制衡与平衡局面。
第四个理由：化解行政争议，维护通关秩序。
1998年海关缉私局的成立是为了加大在打击走私犯罪、维护对外贸易秩序方面的力度，自成立以来海关缉私局发挥了积极的作用，对于之前长期存在的大规模海上走私活动、陆上走私活动起到了关键性作用。但是大量的一般行政争议，如由申报、保税监管、海关稽查、海关核查、征税管理、商品归类、海关估价以及由此而引起的行政处罚争议等，都需要符合法律规定的专门机构来处理、化解。
行政处罚是海关各项矛盾的集中环节，其关键核心工作是调查工作，对涉嫌走私违法的嫌疑人进行调查，并最终作出行政处罚或决定移送缉私部门追究刑事责任，其范围涉及海关各项工作环节、执法程序、海关监管及征税业务，而目前的缉私局囿于其自身职能、其工作方式、其执法惯性、其与海关的关系等原因，不可能有效完成此项工作。
调查局将承担这一历史性工作任务，化解大量行政纠纷和矛盾于行政阶段，维护进出口通关秩序，促进和实现社会和谐。
第五个理由:有效防止冤错案件，维护海关执法形象。
由于目前由缉私局承担海关行政处罚职能，其缺乏海关业务基础、海关配合机制、海关信息支持，最重要的是缺乏执法法律依据，因而，出现了两大错误倾向：
一是将大量进出口（境）申报、保税监管中的差错当做了行政违法，予以处罚，并在此大背景试图建立减罚、轻罚、免罚机制，以及信用恢复、信用挽救机制，导致大量的企业被处罚，影响了企业在通关中的管理信用，增加了企业通关成本，造成了众多事不当罚而被罚的后果，无故地增加并激化了通关中的社会矛盾；
二是将大量一般性的行政违法甚至不违法，也当成了刑事案件，追究刑事责任。目前相当程度存在着将一般性违法（违反海关监管案件，只应当受行政处罚的走私案件）上升到走私犯罪案件，如涉及出口许可证、两用物项出口许可证的案件，水客案件，跨境电商案件，邮递物品转运案件，包税进口案件，边民互市案件，商品归类争议案件，海关估价争议案件，“套代购”案件，等等。由于缉私部门执行的是刑法、刑事诉讼法，这些案件到了缉私局天然考虑的就是刑事追究，没有足够的能力也没有适当的工作机制对案件进行调查，如进行行政与刑事的鉴别、不违法与违法的鉴别等，从而造成了大量实际存在的错案。
而调查局将有效地把住第一关，将一般差错事项、轻微的违反海关监管规定事项，阻挡在行政处罚立案时，当立则立，不当立则坚决退回现场部门；更加有效地把住第二关，将大量的一般性违法案件限制于一般性违法案件之内，不让违反海关监管变成走私案件，同时严格鉴别走私行为与走私犯罪，应受行政处罚的走私行为与涉嫌走私犯罪的走私行为。调查局严格对移交来的涉嫌违法案件进行甄别，只将其中构成走私行为且值得科以刑事处罚的涉嫌走私犯罪案件移送缉私局。而缉私局也可以腾出手来，经营情报信息，顺应时代需求，办理重大、复杂、疑难的走私犯罪案件，夯实刑事追究基础。
通过对涉及刑案的严格把关，以及行政案件的立案、调查、处罚，让罚该当罚，不罚也有依据。使得社会与企业对海关的行政执法活动产生信任，产生良好互动，也更加有利于恢复海关服务企业的良好形象，共同维护进出口贸易秩序，促进国家对外贸易的发展。
责任律师 孙国东 / 兰迪深圳主任
