近日，国务院公布《关于修改〈消耗臭氧层物质管理条例〉的决定》，自2024年3月1日起施行。修订后的《消耗臭氧层物质管理条例》是保护臭氧层和生态环境、应对气候变化的重要举措，对深度参与全球环境治理、以高水平履约推动高质量发展具有重要意义。其中关于进出口部分，也加大了对于违法进出口消耗臭氧层物质的处罚力度。本文对于消耗臭氧层物质（ODS）进出口管制政策之含义与违法进出口之性质作一阐述。
一、我国对消耗臭氧层物质管制沿革。
为履行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（伦敦修正案），加强对我国消耗臭氧层物质的进出口管理，根据国务院批准的《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案（修订稿）》，国家环境保护总局、对外贸易经济合作部、海关总署于一九九九年十月三日制定并发布《消耗臭氧层物质进出口管理办法》（环发〔１９９９〕２７８号）。
之后为落实《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》履约责任和义务，根据《消耗臭氧层物质管理条例》和《消耗臭氧层物质进出口管理办法》有关规定，生态环境部（原国家环境保护总局）、商务部（原对外贸易经济合作部）、海关总署先后于2000年、2001年、2004年、2006年、2009年和2012年共同制定并发布了六批《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》，向社会公众明确了我国根据议定书要求对原《名录》中所列物质实行进出口许可证管理制度，为依法实施消耗臭氧层物质（ODS）进出口许可证审批提供了依据。
为履行《保护臭氧层维也纳公约》《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案规定的义务，根据《消耗臭氧层物质管理条例》和《消耗臭氧层物质进出口管理办法》有关规定，生态环境部、商务部、海关总署以2021年第50号公告修订发布了《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》（以下简称《名录》）。至此，形成覆盖《议定书》及其修正案所有管控物质的《名录》。
为落实《蒙特利尔议定书〈基加利修正案〉》履约新要求，完善创新管理制度体系，加大处罚力度震慑违法行为，2023年12月29日，国务院颁布新修订的《消耗臭氧层物质管理条例》，自2024年3月1日起施行。《条例》在全面总结消耗臭氧层物质管理十多年实践经验的基础上，聚焦履行国际环境公约新形势新要求，着力构建完善全链条管理制度，强化法律责任，加强消耗臭氧层物质和氢氟碳化物管理。
根据《消耗臭氧层物质管理条例》，国务院环境保护主管部门、国务院商务主管部门和海关总署联合设立国家消耗臭氧层物质进出口管理机构，对消耗臭氧层物质的进出口实行统一监督管理。
二、我国对消耗臭氧层物质进出口管制方式和范围。
现行有效的《名录》是我国生态环境管理部门、商务部门、海关对消耗臭氧层物质进出口实施管制的基础。《名录》包含了管制的消耗臭氧层物质共68项，进出口列入《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》的消耗臭氧层物质的单位，应当依照《消耗臭氧层物质管理条例》的规定向国家消耗臭氧层物质进出口管理机构申请进出口配额，领取进出口审批单，并提交拟进出口的消耗臭氧层物质的品种、数量、来源、用途等情况的材料。
根据《名录》，第1项“四氯化碳（受控用途）”、代号CTC为禁止进出口；第2项“四氯化碳（用于受控用途除外）”、代号CTC为禁止进口，但是不禁止出口；第6项“三氯三氯乙烷”（受控用途）、代号CFC113为禁止进出口；第10项“1，1，1-三氯乙烷/甲基氯仿（受控用途）”、代号CTA为禁止出口，不禁止进口。
根据《名录》，除禁止进口、禁止出口或禁止进出口商品项以外的其他商品项均不禁止进口或禁止出口，而是实施进口许可证管理、出口许可证管理。
因此，根据《名录》，我国对消耗臭氧层物质进出口管制实际上分为禁止性管制措施和限制性管制措施两种。禁止性管制措施意味着禁止进出口、不准进出口，而属于许可证管理范围之消耗臭氧层物质则不禁止进出口，外贸经营者可以依法申请配额和进出口许可证，在获得配额和进出口许可证后即可向海关申报办理进出口手续。
三、消耗臭氧层物质进出口许可证之限制性属性。
根据我国《对外贸易法》，国家为保护人的健康或者安全，保护动物、植物的生命或者健康，保护环境，需要限制或者禁止进口或者出口的，以及根据我国缔结或者参加的国际条约、协定的规定，其他需要限制或者禁止进口或者出口的，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口。国家对限制进口或者出口的货物，实行配额、许可证等方式管理。实行配额、许可证管理的货物，应当按照国务院规定经国务院对外贸易主管部门或者经其会同国务院其他有关部门许可，方可进口或者出口。因此，对于实施许可证进出口的消耗臭氧层物质，其管制属性属于国家限制进出口货物。以下分析：
（一）具有法定的原因来设定限制性管制。
消耗臭氧层物质进出口之限制性管制属性来自于《对外贸易法》的规定，该法第十五条第（一）项、第十一项给出了设定限制性管制的理由与法理依据：即“为保护人的健康或者安全，保护动物、植物的生命或者健康，保护环境”、“根据我国缔结或者参加的国际条约、协定的规定”。而消耗臭氧层物质进出口之限制性管制恰恰基于这两个原因，并根据法定的两个原因制定、发布、采取限制性管制的措施。
（二）事先申请配额并获得配额和进出口许可证，否则不得进出口。
根据《对外贸易法》《货物进出口管理条例》，国家对限制进口或者出口的货物，实行配额、许可证等方式管理。我国对进出口消耗臭氧层物质正好实施配额和进出口许可证管理。根据《消耗臭氧层物质管理条例》《名录》，国务院生态环境主管部门会同国务院商务主管部门、海关总署制定、调整和公布《名录》。进出口列入《名录》的消耗臭氧层物质的单位，应当依照条例的规定履行以下手续：
1.申请配额
进出口单位应当在每年10月31日前向国家消耗臭氧层物质进出口管理机构申请下一年度进出口配额，并提交下一年度消耗臭氧层物质进出口配额申请书和年度进出口计划表。初次申请进出口配额的进出口单位，还应当提交法人营业执照和对外贸易经营者备案登记表，以及前三年消耗臭氧层物质进出口业绩。申请进出口属于危险化学品的消耗臭氧层物质的单位，还应当提交安全生产监督管理部门核发的危险化学品生产、使用或者经营许可证。
2.配额审批单
在年度进出口配额指标内，进出口单位需要进出口消耗臭氧层物质的，应当向国家消耗臭氧层物质进出口管理机构申请领取进出口受控消耗臭氧层物质审批单。特殊用途的消耗臭氧层物质的出口，进出口单位应当提交进口国政府部门出具的进口许可证或者其他官方批准文件等材料。
3.申领进出口许可证
进出口单位应当持进出口审批单，向所在地省级商务主管部门所属的发证机构申请领取消耗臭氧层物质进出口许可证。在京中央企业向国务院商务主管部门授权的发证机构申请领取消耗臭氧层物质进出口许可证。消耗臭氧层物质进出口许可证实行一批一证制。每份进出口许可证只能报关使用一次，当年有效，不得跨年度使用。
（三）海关凭臭氧层物质进出口许可证验放。
进出口单位在获得臭氧层物质进出口许可证后，持进出口许可证向海关办理通关手续。列入必须实施检验的进出口商品目录的消耗臭氧层物质，由海关依法实施检验。
（四）国务院环境保护主管部门、国务院商务主管部门的行政许可。
根据《消耗臭氧层物质管理条例》，由国务院环境保护主管部门受理进出口单位的配额申请，并发放进出口配额，国务院商务主管部门根据配额发放进出口许可证，这两项均属于行政许可。具体可见国务院办公厅关于公布《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）》的通知（国办发〔2023〕5号）中生态环保部、商务部的行政许可范围。
由以上分析可以得出结论，实施许可证进出口的消耗臭氧层物质，其管制属性妥妥地属于国家限制进出口货物，这一管制属性是法律赋予的，无论从哪个角度来说，它均不属于国家禁止进出口货物，除了法律、行政法规及其授权规定外，不能改变这一管制属性。
四、违反规定进出口限制性管制的臭氧层物质的行为定性及法律后果。
违反《海关法》的行为可以分为三种，一是走私行为，二是违反海关监管规定行为，三是侵权行为。这里只涉及前两种行为，即走私行为和违反海关监管规定行为。以下对违反规定进出口限制性管制的臭氧层物质的行为定性及法律后果，作出分析：
（一）走私行为。
根据《海关法》第八十二条，违反本法及有关法律、行政法规，逃避海关监管，偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理的行为，是走私行为。违法进出口国家限制性管制的消耗臭氧层物质如构成走私行为，同样依据此条规定的构成条件进行判断。根据《海关行政处罚实施条例》第九条第一款第(二)规定，应当提交许可证件而未提交但未偷逃税款，走私国家限制进出境的货物、物品的，没收走私货物、物品及违法所得，可以并处走私货物、物品等值以下罚款。
问题在于：进出口国家限制性管制的消耗臭氧层物质构成走私行为的，是否有可能会构成走私犯罪？作者认为，不可能构成。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2014〕10号）第二十一条所述“未经许可进出口国家限制进出口的货物、物品，构成犯罪的，应当依照刑法第一百五十一条、第一百五十二条的规定，以走私国家禁止进出口的货物、物品罪等罪名定罪处罚”只适用于刑法规定的构成条件，因而该条只是重申罪刑法定原则：刑法如何规定，就如何定罪。详细论证请参阅作者《论走私国家禁止进出口的货物、物品罪之犯罪对象》《再评法释〔2014〕10号走私刑事司法解释第二十一条》《出口许可证管理货物界定及走私违法性分析》《走私犯罪构成两要件概说》等专业文章。
（二）违反海关监管规定行为。
根据《海关行政处罚实施条例》第十二条，违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章但不构成走私行为的，是违反海关监管规定的行为。因此，只要排除走私行为，只能构成违反海关监管规定行为。同样，违法进出口国家限制性管制的消耗臭氧层物质如不构成走私行为的，即构成违反海关监管规定行为。
根据《海关行政处罚实施条例》，违法进出口国家限制性管制的消耗臭氧层物质的，有两种处罚，主要区分是有无向海关如实申报：一是如实申报，违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物，进出口货物的收发货人向海关申报时不能提交许可证件的，进出口货物不予放行，处货物价值30%以下罚款；二是未如实申报，进出口国家限制进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，影响国家许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款。
五、结束语
判断进出口货物的禁止性限制性管制属性，只应当按照法律规定来进行，以法律、行政法规或其授权发布的禁止进出口货物、限制进出口货物的规定为依凭。同样，判断违法进出口禁止性限制性管制属性的行为性质及法律后果，也应当以法律、行政法规规定为依据，除此以外的解读与运用，都是臆想和猜测，应当予以摒弃。
责任律师 孙国东 / 兰迪深圳主任
