本文针对海关总署公告内容，从立法法和实务的角度，探讨国务院部门规章、规范性文件（主要是公告）能否设定行政相对人的义务，以阐明相关规范性文件具体而特定的法律效力。
关键词：海关总署公告 海关总署规范性文件 增加义务
一、由《立法法》关于部门规章的事项说起
根据《立法法》，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
根据《立法法》的上述规定，部门规章有几个特点：
（一）从属性。
部门规章的上位法是行政法规，它只能规定属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，而不能突破执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项之范围。
（二）限定性。
国务院只能在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章之规范既然只能限定于“执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，则其不能突破此限定，在“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据”时，“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”
（三）操作性。
鉴于以上从属性、限定性，部门规章更多地规定操作性内容，对于行政机关的执法规范、执法程序与流程，行政相对人的守法规范、守法程序与流程作出规定，并在《行政处罚法》规定的行政处罚权范围内，制定一定数额的罚款的规定。
提到行政规章，必然联系到规范性文件，而讲到行政规范性文件，也离不开行政规章。根据《立法法》，我国法律规范的效力层级依次为法律、行政法规、行政规章。《立法法》的层面上没有规定并定义规范性文件，也没有规定规范性文件的制定与适用，明显地，其效力低于行政规章。
很显然，规范性文件相对于部门规章，具有同样的从属性、限定性、操作性三个特点：其从属于部门规章，其限定在规章的内容范围内，且其操作性的规定更加具体详细。
二、海关总署规范性文件之效力
海关总署是国务院直属机构，根据《立法法》，它具有制定规章的权限，该海关总署的部门规章所规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。
根据《中华人民共和国海关立法工作管理规定》（以下简称《海关立法规定》），海关规章，是指海关总署按照《立法法》、《规章制定程序条例》及《海关立法规定》制定、公布的规章。而海关总署规范性文件，是指海关总署制定并以海关总署公告形式对外发布的涉及行政相对人权利、义务，具有普遍约束力的文件。
根据《海关立法规定》第二条，海关立法文件包括：海关规章、海关总署规范性文件，海关总署与国务院有关部门联合制定、公布规章和规范性文件，以及直属海关在其职权范围内制定、发布的直属海关规范性文件（依照《海关立法规定》执行）。
关于海关总署规范性文件的权限范围，《海关立法规定》，海关总署可以按照《海关立法规定》对涉及行政相对人权利义务的具体事项制定海关总署规范性文件，以海关总署公告形式对外发布，但不得设定对行政相对人的行政处罚。以海关总署公告形式发布的规范性文件应当按照公文程序办理并送海关总署法制部门审查。
从上述来看，海关总署规范性文件之效力如下：
（一）在规章之下。
海关总署公告形式颁布的规范性文件效力低于海关总署规章，与海关总署规章一起组成“执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”的规范。
（二）具有普遍约束力。
这种普遍约束力，是其“在规章之下”形成的，并且其约束力来源于规章的详细化，以及《海关立法规定》的授权。
（三）具有补充规章的效力。
我国社会管理主要是由行政主导，行政机关执行法律、行政法规，但是由于法律、行政法规不够细致，多原则性规定，因而，部门规章往往起到了细化执行的作用。但是由于各种原因，在大多数情形下，规章也不能穷尽所有，具有灵活性、即时性的部门规范性文件起到了补充完善的作用，以适应行政管理的高效率。因而，规范性文件尽管在规章之下，但是它仍然具有普遍的约束力，且具有补充规章的效力。
三、海关总署规范性文件效力来源
既然海关总署规范性文件具有补充规章的效力，其效力也与海关规章相当，因而它在实际的执法实践中，它起到了规章的作用。但是，相对于海关规章，其依然具有从属性、限定性、操作性。如果脱离了这三性，就不成其为规范性文件，就是无效法律文件。
是否有与法律、行政法规、规章相抵触，是除了程序以外，审视规范性文件合法合规的基石和依归。海关总署对涉及行政相对人权利义务的具体事项制定海关总署规范性文件，该文件依然涉及行政相对人权利义务，但是此涉及仍然属于法律、行政法规、规章的具体化。作为规章不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，那么作为规范性文件更加不存在减损或者增加之事宜。
这里的不能设定减损与增加之规范，是相对于法律、行政法规而言，对其理解应当是，对行政相对人，不能超越、违背法律、行政法规的规定，减损其权利，增加其义务。换句话说，规范性文件关于行政相对人的权利义务，完全依照法律、行政法规所规定的实体范围和程序来设定、发布，与之完全一致，不许有任何抵触和出入。但是，这不影响规范性文件就涉及行政相对人权利义务的具体事项作出规范要求，具体事项就是具体适用法律、行政法规、规章的具体操作性事项。
例如，作为行政法规的《中华人民共和国进出口关税条例》《中华人民共和国进出口货物原产地条例》规范了进出口货物原产地管理，据此，作为部门规章的《中华人民共和国海关进出口货物优惠原产地管理规定》对于优惠贸易协定项下进出口货物原产地管理作出了具体适用的规定，而作为海关总署的规范性文件之海关总署公告2018年第6号（关于部分优惠贸易安排项下原产地声明相关事宜的公告）则是具有操作性的规范，指引企业如何出具原产地声明。因此，海关总署公告2018年第6号的效力来源于上位法的行政法规、部门规章，是在遵守行政法规、部门规章条件下的操作指引，其规范条文不减损企业权利，不增加企业义务。
四、海关总署规范性文件“增加企业义务”怎么办？
从上文一、二、三的阐述来看，海关总署的规范性文件不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，如涉及相对人权利义务，也是出于行政效率原则以及操作性指引的考虑，不是也不可能是对法律、行政法规、部门规章的突破。我们来对海关总署公告2018年第164号（关于启用进出境邮递物品信息化管理系统有关事宜）（以下简称2018年第164号公告）来进行审视。
（一）2018年第164号公告关于邮递物品三个主体的规定。
2018年第164号公告规定：
“二、邮政企业负责采集邮件面单电子数据并向海关信息系统传输，面单信息包括收寄件人名称，收寄国家（地区）及具体地址，内件品名、数量、重量、价格（含币种）等。
进出境邮件面单数据不完整的，由邮政企业通知境内收寄件人办理补充申报手续。
三、进出境邮递物品所有人应当承担邮寄进出境物品的申报责任。
出境邮件的寄件人为申报主体；进境邮件以寄件人在邮件面单填写信息为申报内容，境内收件人可以补充邮件的有关申报内容，并对补充信息的真实性负责。”
从上述规定来看，以进境为例，有三个主体的责任要弄清：
1.寄件人：申报内容来源。进境邮件以寄件人在邮件面单填写信息为申报内容。
2.邮政企业：采集传输面单电子数据。邮政企业负责采集邮件面单电子数据并向海关信息系统传输。进境邮件面单数据不完整的，由邮政企业通知境内收件人办理补充申报手续。
3.收件人：补充申报、申报责任。进出境邮递物品所有人应当承担邮寄进境物品的申报责任，进境邮件收件人即所有人，是进境物品纳税义务人。在面单信息不完整的情况下，由邮政企业通知境内收件人办理补充申报手续。
因而，在邮递物品进境中有三个主体，不同的责任。
（二）三个主体责任的法律、行政法规、部门规章。
1.法律：《海关法》。《海关法》第四十七条规定：“进出境物品的所有人应当向海关如实申报，并接受海关查验。”因此，根据该规定，进境邮递物品的所有人承担申报责任，是申报义务主体。
2.行政法规：《中华人民共和国进出口关税条例》（以下简称《关税条例》）。《关税条例》第五条规定：“进口货物的收货人、出口货物的发货人、进境物品的所有人，是关税的纳税义务人。”《关税条例》第五十八条规定：“进境物品的纳税义务人是指，携带物品进境的入境人员、进境邮递物品的收件人以及以其他方式进口物品的收件人。”与《海关法》一脉相承，《关税条例》不仅重申了“进境物品的所有人，是关税的纳税义务人。”而且强调“进境物品的纳税义务人”“进境邮递物品的收件人”，即进境物品收件人是申报主体，也是纳税义务主体。
3.部门规章：《中华人民共和国海关关于入境旅客行李物品和个人邮递物品征收进口税办法》（以下简称《征收进口税办法》）。《征收进口税办法》第三条第三款规定：“进口税的纳税义务人是：携有应税个人自用物品的入境旅客及运输工具服务人员，进口邮递物品的收件人，以及以其他方式进口应税个人自用物品的收件人。”《征收进口税办法》作为部门规章，是对《海关法》《关税条例》的细化，更加明确指出：进境邮递物品的纳税义务人是收件人；同时，更多地规定了操作性的内容，如应税主体、征税流程、税率确定、完税价格确定、补税流程等。该部门规章的内容，来自于上位法，不与上位法相冲突。
（三）2018年第164号公告有增加行政相对人的义务吗？
首先，是关于收件人之“补充申报、申报责任”。2018年第164号公告的规定与法律、行政法规、部门规章完全相同，没有任何超越之处、冲突之处。虽然，2018年第164号公告的核心内容是关于启用进出境邮递物品信息化管理系统有关事宜，无关征税事宜，只涉及申报手续之操作性事务，没有涉及纳税义务，但是仍然不忘强调：“进出境邮递物品所有人应当承担邮寄进出境物品的申报责任”。
其次，是关于寄件人之“以寄件人在邮件面单填写信息为申报内容”。一方面，进境邮件的邮政面单的填写信息是申报内容，这是为了有效实现2018年第164号公告所称“海关总署与中国邮政集团公司通过建立总对总对接的方式实现进出境邮件全国联网传输数据”而作出的操作性流程指引，是海关总署将之视为申报内容（通过中国邮政集团公司传输）；另一方面，2018年第164号公告指出“境内收件人可以补充邮件的有关申报内容，并对补充信息的真实性负责。”因而，作者认为，这里沿用法律、行政法规、部门规章的规定，强调了邮件收件人的申报责任，这里的申报责任，不可能赋予其他主体，如寄件人、邮政企业或他们接受委托的其他人。
最后，是关于邮政企业之“采集传输面单电子数据”。采集是向寄件人采集，传输是向海关传输，邮政企业起到了中间搭桥的作用，与申报责任无涉，与法律、行政法规、部门规章的规定相协调一致。如果生拉硬扯上，则与上位法规定不符。
通过以上分析，2018年第164号公告所称进境邮件的寄件人“申报内容”与收件人“申报责任”各自独立存在、不可混淆。寄件人虽然“在邮件面单填写信息为申报内容”，但是不负有申报责任；收件人虽然只是“可以补充邮件的有关申报内容，并对补充信息的真实性负责。”但是，申报责任仍然是它来承担。尽管对于收件人而言，这里用的是“补充”一词，且是“寄件人在邮件面单填写信息”的补充，但显然，2018年第164号公告对于行政相对人“寄件人”没有增加除了“在邮件面单填写信息”之外的其他义务，尤其是申报义务、申报责任。没有申报义务、申报责任，也就没有纳税义务、纳税责任，除非寄件人一方承担了包税事项，那么，另当别论。
因此，2018年第164号公告没有增加行政相对人进境邮递物品“寄件人”的义务，也不可能超出法律、行政法规、部门规章的规定，而作出这样的规定。
五、结束语
研究海关法律适用上的效力层级关系，有利于从客观事实的确定到法律事实的认定，有利于理解法律、行政法规之真实含义，认识行政规章、行政规章之操作意义，以辨别、分清其法律效力并最终正确适用法律规范。
责任律师 孙国东 / 兰迪深圳主任
