一、问题之提出

2022年6月16日，最高人民检察院以“行政检察监督优化营商环境”为主题发布了五个典型案例。其中，案例一“江苏省某木业公司环境违法行政非诉执行检察监督案”尤为吸睛（已附于文末）。在该案中，某市检察院怀疑某木业公司可能以“恶意注销”以逃避行政处罚，随后启动检察监督程序，向市法院提出检察建议，并指出：木业公司被注销时，公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实，通过提供公司无债务的虚假清算报告，办理恶意注销登记……木业公司虽被注销，但其存续期间受到的行政处罚仍应执行。木业公司股东承诺对公司遗留问题承担全部责任，应履行相应赔偿义务，法院应当通知苏州市生态环境局变更被执行人。尔后，市法院向申请机关释明，其可以申请变更被执行人，而申请机关则将木业公司原股东列为被执行人。最终，法院已对木业公司两名股东采取强制执行措施。

在上述案例中，“恶意注销”固然是案例所锚定的关键词，但其只是国家机关对特定注销行为的描述，而作出该描述的依据则是“公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实，通过提供公司无债务的虚假清算报告”。结合案例描述，我们可知所谓的“债务”就是木业公司所背负的行政处罚。以《企业注销指引（2021年修订）》（下文简称《指引》）为例，《指引》规定了公司在退出市场正式终止前，须依法宣告解散、成立清算组进行清算，清理公司财产、清缴税款、清理债权债务，支付职工工资、社会保险费用等，待公司清算结束后，应制作清算报告并办理注销公司登记，公告公司终止。正是因为行政处罚的“罚款”被视为债务，企业的注销行为才会被冠以“恶意”之名。尽管该案例涉及的行政案件案由是环境行政处罚，而非海关行政处罚，但实际上二者背后的法理是相通的。

我国每年都有大量的进出口企业因海关的行政处罚而背负高额“债务”，其中可能有部分企业家会因无力偿还“债务”而选择注销企业。如果海关或检察院发现企业存在这一情形，且企业提交的清算报告对此并无反映时，那么企业的注销行为就有可能被视为“恶意注销”。此时，原有的行政处罚不仅会继续执行，而且还会把股东列为被执行人、承担连带清偿责任。

二、海关“罚款”的几个类别

何谓罚款？既定的法律规范与现实的行政和司法实践往往会给出不同的答案。仅就海关领域而言，最狭义的海关“罚款”仅指海关行政处罚罚款。而在实践中，不少对行为人科以财产给付义务的行政行为虽然不在此列，但也具有处罚的意味，因而同样被冠以“罚款”之名。应当注意到，案例中反复提及的“债务”是与行政处罚密切相关的，如果个案中的“罚款”非来源于行政处罚，那么其在清算时能否被视为债务的问题则存疑。因而，有必要对常见的几类“罚款”或带有“罚款”性质的行政决定进行梳理和解读。

（一）海关行政处罚罚款

如前所述，海关行政处罚罚款是最狭义的海关“罚款”，相关规定多见于《海关行政处罚实施条例》（下文简称《处罚条例》），这是对违反海关法行为的单位和个人给予的经济处罚。我国海关行政处罚罚款的种类十分多元，例如以下数种：（1）对走私国家禁止进出口的货物的罚款；（2）对走私国家限制进出境的货物、物品的罚款；（3）对走私依法应当缴纳税款的货物、物品的罚款；（4）对进出口国家限制进出口的货物的罚款；（5）对申报不实或未申报行为等的罚款。

（二）没收违法所得

没收违法所得是一个贯通于行政与司法领域的概念。例如，《刑法》第六十四条规定了“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔”，《处罚条例》中则有“走私国家禁止进出口的货物的，没收走私货物及违法所得”等表述。根据《行政处罚法》第九条的规定，没收违法所得与罚款均属法定的行政处罚种类。由于违法所得在海关执法中多表现为金钱，因而其也多被各界被称为“罚款”。严格说来，没收违法所得与传统的行政处罚存在明显的区别，即没收违法所得不具有制裁性，但既然法律已经将其定位为行政处罚，那么其作为一种“罚款”进而被认定为债务，应该不存在太多争议。

（三）追缴等值价款

正因为追缴等值价款的客体是金钱，因而其在实践中也通常被称为“罚款”。只是，这种“罚款”的性质开始有别于上述两种“罚款”。按照《处罚条例》第五十六条，海关作出没收货物、物品、走私运输工具的行政处罚决定，有关货物、物品、走私运输工具无法或者不便没收的，海关应当追缴上述货物、物品、走私运输工具的等值价款。可见，追缴等值价款实际上等同于没收非法财物。

追缴等值价款并不属于《行政处罚法》所列举的法定处罚种类。那么，这是否意味着追缴等值价款并不具有行政处罚的性质呢？答案恐怕是否定的。追缴等值价款应当是一种行政处罚，其根本在于《处罚条例》第五十六条背后的法源依据。追缴等值价款虽未直接见于《海关法》，但《海关法》第八十二条实际上已经涵盖没收走私货物物品和走私运输工具之义。同时，《行政处罚法》第十条第一款规定：“法律可以设定各种行政处罚。”《行政处罚法》第十一条第一款、第二款则规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”由上可知，追缴等值价款作为海关法体系下的行政处罚种类，其背后有着紧密且充分的行政法律依据，这是确凿无疑的。

（四）滞纳金

在我国行政法律体系下，滞纳金有着双重含义。一是指国家机关对延误纳税期限的纳税义务人征收的款项，如《海关法》第六十条规定：“进出口货物的纳税义务人，应当自海关填发税款缴款书之日起十五日内缴纳税款；逾期缴纳的，由海关征收滞纳金。”二是指国家机关对逾期不履行行政处罚决定的当事人加收的滞纳金，如《行政强制法》第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。”

可以肯定的是，现行海关法律体系并未规定海关有权对逾期不履行行政处罚决定的当事人征收滞纳金（第二种情形），而《海关法》第六十条也规定了“海关采取强制措施时，对前款所列纳税义务人、担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。”这表明，因逾期缴纳税款而征收的滞纳金与税款均属行政强制执行的对象，因而此处的滞纳金本身并不属于行政强制执行的方式。当然，其同样不属于行政处罚，一般认为，这是基于未缴纳税款而加收的滞纳金应为补偿（或称为迟延利息），而非行政处罚。

（五）加处罚款

加处罚款体现为对原行政处罚罚款数额上的增加。在海关行政处罚中，《处罚条例》第六十条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，海关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。”其上位依据有二：一是《行政强制法》第四十五条；二是《行政处罚法》第七十二条第一款。由上可知，滞纳金是行政强制执行的法定种类，而加处罚款与滞纳金在《行政强制法》中呈并列关系，但考虑到加处罚款具有双重法源，加处罚款的加处部分是否与滞纳金具有相同的性质，是行政处罚还是行政执行罚？这当中依然存在不少疑问，日后有待探讨。

三、总结和反思

行文至此，本文准备回应一个核心问题，即海关要求进出口企业作出的财产给付行为是否属于行政处罚。问题对应的答案是：海关行政处罚罚款、没收违法所得、追缴等值价款属于行政处罚，滞纳金（两种）不属于行政处罚，加处罚款的性质则存疑。还需强调的是，目前仅部分解决了什么样的“罚款”会成为企业的债务的问题，这是因为，本文立论于一个前提：未履行的行政处罚会成为企业的债务。至于其他不属于行政处罚的给付（如补缴关税）是否会被认定为企业的债务，这仍有待进一步研究。

事实上，本文立论的前提在实践中也是存在一定争议的。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条的规定，行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用并不属于破产债权。前文案例中，行政处罚之所以被视为债权，很可能是因为案例中木业公司并不存在申请破产的情形。解散清算与破产清算的功能不同、适用条件也不同，重要区别在于，公司解散的原因在于国家机关的强制要求或出现了解散事由，破产的原因则是企业丧失清偿能力。理论上，不能履行行政处罚的企业应当选择破产，但考虑到实践的复杂性，大多数企业最终会选择的却是解散。如此一来，便出现了所谓的“恶意注销”。

余论：破产会是一个好选择吗？

随意注销是万万不可的，但海关“罚款”给进出口企业带来的巨大负担也会使其无法正常经营，此时，申请破产的想法或许会在不少企业家的内心萌发。那么，破产会是一个好选择吗？囿于篇幅，本文不打算就该问题展开详细论述，因而特在文末罗列相关规定，望能作抛砖引玉之用。

《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条：“下列债权不属于破产债权：（一）行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用；（二）人民法院受理破产案件后债务人未支付应付款项的滞纳金，包括债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金；（三）破产宣告后的债务利息；（四）债权人参加破产程序所支出的费用；（五）破产企业的股权、股票持有人在股权、股票上的权利；（六）破产财产分配开始后向清算组申报的债权；（七）超过诉讼时效的债权；（八）债务人开办单位对债务人未收取的管理费、承包费。上述不属于破产债权的权利，人民法院或者清算组也应当对当事人的申报进行登记。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第三条：破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，债权人作为破产债权申报的，人民法院不予确认。

《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条：破产债权的清偿原则和顺序。对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。

　　审核：孙国东

附：江苏省某木业公司环境违法行政非诉执行检察监督案

责任律师 陆怡坤  / 兰迪海关部
涉案企业合规