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    介乎务实与务虚之间的探讨:海关的“罚款”是一种债务吗?
    发布时间:2023-02-28 10:51:00  作者:陆怡坤  浏览:1114次

    一、问题之提出

    2022616日,最高人民检察院以“行政检察监督优化营商环境”为主题发布了五个典型案例。其中,案例一“江苏省某木业公司环境违法行政非诉执行检察监督案”尤为吸睛(已附于文末)。在该案中,某市检察院怀疑某木业公司可能以“恶意注销”以逃避行政处罚,随后启动检察监督程序,向市法院提出检察建议,并指出:木业公司被注销时,公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实,通过提供公司无债务的虚假清算报告,办理恶意注销登记……木业公司虽被注销,但其存续期间受到的行政处罚仍应执行。木业公司股东承诺对公司遗留问题承担全部责任,应履行相应赔偿义务,法院应当通知苏州市生态环境局变更被执行人。尔后,市法院向申请机关释明,其可以申请变更被执行人,而申请机关则将木业公司原股东列为被执行人。最终,法院已对木业公司两名股东采取强制执行措施。

    在上述案例中,“恶意注销”固然案例所锚定的关键词,但其只是国家机关对特定注销行为的描述,而作出该描述的依据则是“公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实,通过提供公司无债务的虚假清算报告”。结合案例描述,我们可知所谓的“债务”就是木业公司所背负的行政处罚。以《企业注销指引(2021年修订)》(下文简称《指引》)为例,《指引》规定了公司在退出市场正式终止前,须依法宣告解散、成立清算组进行清算,清理公司财产、清缴税款、清理债权债务,支付职工工资、社会保险费用等,待公司清算结束后,应制作清算报告并办理注销公司登记,公告公司终止。正是因为行政处罚的“罚款”被视为债务,企业的注销行为才会被冠以“恶意”之名。尽管该案例涉及的行政案件案由是环境行政处罚,而非海关行政处罚,但实际上二者背后的法理是相通的。

    我国每年都有大量的进出口企业因海关的行政处罚而背负高额“债务”,其中可能部分企业家会因无力偿还“债务”而选择注销企业。如果海关或检察发现企业存在这一情形,且企业提交的清算报告对此并无反映时,那么企业的注销行为就有可能被视为“恶意注销”。此时,原有的行政处罚不仅会继续执行,而且还会把股东列为被执行人、承担连带清偿责任。

     

    二、海关“罚款”的几个类别

    何谓罚款?既定的法律规范与现实的行政和司法实践往往会给出不同的答案。仅就海关领域而言,最狭义的海关“罚款”仅指海关行政处罚罚款。而在实践中,不少对行为人科以财产给付义务的行政行为虽然不在此列,但也具有处罚的意味,因而同样被冠以“罚款”之名。应当注意到,案例中反复提及的“债务”是与行政处罚密切相关的,如果个案中的“罚款”非来源于行政处罚,那么其在清算时能否被视为债务的问题则存疑。因而,有必要对常见的几类“罚款”或带有“罚款”性质的行政决定进行梳理和解读。

    (一)海关行政处罚罚款

    如前所述,海关行政处罚罚款是最狭义的海关“罚款”,相关规定多见于《海关行政处罚实施条例》(下文简称《处罚条例》),这是对违反海关法行为的单位和个人给予的经济处罚。我国海关行政处罚罚款的种类十分多元,例如以下数种:(1)对走私国家禁止进出口的货物的罚款;(2)对走私国家限制进出境的货物、物品的罚款;(3)对走私依法应当缴纳税款的货物、物品的罚款;(4)对进出口国家限制进出口的货物的罚款;(5)对申报不实或未申报行为等的罚款。

    (二)没收违法所得

    没收违法所得是一个贯通于行政与司法领域的概念。例如,《刑法》第六十四条规定了“犯罪分子违法所得的一切财物,应当予以追缴或者责令退赔”,《处罚条例》中则有“走私国家禁止进出口的货物的,没收走私货物及违法所得”等表述。根据《行政处罚法》第九条的规定,没收违法所得与罚款均属法定的行政处罚种类。由于违法所得在海关执法中多表现为金钱,因而其也多被各界被称为“罚款”。严格说来,没收违法所得与传统的行政处罚存在明显的区别,即没收违法所得不具有制裁性,但既然法律已经将其定位为行政处罚,那么其作为一种“罚款”进而被认定为债务,应该不存在太多争议。

    (三)追缴等值价款

    正因为追缴等值价款的客体是金钱,因而其在实践中也通常被称为“罚款”。只是,这种“罚款”的性质开始有别于上述两种“罚款”。按照《处罚条例》第五十六条,海关作出没收货物、物品、走私运输工具的行政处罚决定,有关货物、物品、走私运输工具无法或者不便没收的,海关应当追缴上述货物、物品、走私运输工具的等值价款。可见,追缴等值价款实际上等同于没收非法财物

    追缴等值价款并不属于《行政处罚法》所列举的法定处罚种类。那么,这是否意味着追缴等值价款并不具有行政处罚的性质呢?答案恐怕是否定的。追缴等值价款应当是一种行政处罚,其根本在于《处罚条例》第五十六条背后的法源依据。追缴等值价款虽未直接见于《海关法》,但《海关法》第八十二条实际上已经涵盖没收走私货物物品走私运输工具之义。同时,《行政处罚法》第十条第一款规定:“法律可以设定各种行政处罚。”《行政处罚法》第十一条第一二款则规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”由上可知,追缴等值价款作为海关法体系下的行政处罚种类,其背后有着紧密且充分的行政法律依据,这是确凿无疑的。

    )滞纳金

    在我国行政法律体系下,滞纳金有着双重含义。一是指国家机关对延误纳税期限的纳税义务人征收的款项,如《海关法》第六十条规定:进出口货物的纳税义务人,应当自海关填发税款缴款书之日起十五日内缴纳税款;逾期缴纳的,由海关征收滞纳金。二是指国家机关对逾期不履行行政处罚决定的当事人加收的滞纳金,如《行政强制法》第四十五条规定:行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。

    可以肯定的是,现行海关法律体系并未规定海关有权对逾期不履行行政处罚决定的当事人征收滞纳金(第二种情形),而《海关法》第六十条也规定了海关采取强制措施时,对前款所列纳税义务人、担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。这表明,因逾期缴纳税款而征收的滞纳金与税款均属行政强制执行的对象,因而此处的滞纳金本身并不属于行政强制执行的方式。当然,其同样不属于行政处罚,一般认为,这是基于未缴纳税款而加收的滞纳金应为补偿(或称为迟延利息),而非行政处罚。

    (五)加处罚款

    加处罚款体现为对原行政处罚罚款数额上的增加。在海关行政处罚中,《处罚条例》第六十条规定:当事人逾期不履行行政处罚决定的,海关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款其上位依据有二:一是行政强制法》第四十五条;二是《行政处罚法》第七十二条第一款。由上可知,滞纳金是行政强制执行的法定种类,而加处罚款与滞纳金在《行政强制法》中呈并列关系,但考虑到加处罚款具有双重法源,加处罚款的加处部分是否与滞纳金具有相同的性质,是行政处罚还是行政执行罚?这当中依然存在不少疑问,日后有待探讨。

     

    三、总结和反思

    行文至此,本文准备回应一个核心问题,即海关要求进出口企业作出的财产给付行为是否属于行政处罚。问题对应的答案是:海关行政处罚罚款、没收违法所得、追缴等值价款属于行政处罚,滞纳金(两种)不属于行政处罚,加处罚款的性质则存疑。还需强调的是,目前仅部分解决了什么样的罚款会成为企业的债务的问题,这是因为,本文立论于一个前提:未履行的行政处罚会成为企业的债务。至于其他不属于行政处罚的给付(如补缴关税)是否会被认定为企业的债务,这仍有待进一步研究。

    事实上,本文立论的前提在实践中也是存在一定争议的。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条的规定,行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用并不属于破产债权。前文案例中行政处罚之所以被视为债权,很可能是因为案例中木业公司并不存在申请破产的情形。解散清算与破产清算的功能不同、适用条件也不同,重要区别在于,公司解散的原因在于国家机关的强制要求或出现了解散事由,破产的原因则是企业丧失清偿能力。理论上,不能履行行政处罚的企业应当选择破产,但考虑到实践的复杂性,大多数企业最终会选择的却是解散。如此一来,便出现了所谓的“恶意注销”。

     

    余论:破产会是一个好选择吗?

    随意注销是万万不可的,但海关“罚款”给进出口企业带来的巨大负担也会使其无法正常经营,此时,申请破产的想法或许会在不少企业家的内心萌那么,破产会是一个好选择吗?囿于篇幅,本文不打算就该问题展开详细论述,因而特在文末罗列相关规定,望能作抛砖引玉之用。

    《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条:下列债权不属于破产债权:(一)行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用;(二)人民法院受理破产案件后债务人未支付应付款项的滞纳金,包括债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金;(三)破产宣告后的债务利息;(四)债权人参加破产程序所支出的费用;(五)破产企业的股权、股票持有人在股权、股票上的权利;(六)破产财产分配开始后向清算组申报的债权;(七)超过诉讼时效的债权;(八)债务人开办单位对债务人未收取的管理费、承包费。上述不属于破产债权的权利,人民法院或者清算组也应当对当事人的申报进行登记。

    最高人民法院关于适用中华人民共和国企业破产法若干问题的规定(三)》第三条:破产申请受理后,债务人欠缴款项产生的滞纳金,包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金,债权人作为破产债权申报的,人民法院不予确认。

    全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条:破产债权的清偿原则和顺序。对于法律没有明确规定清偿顺序的债权,人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿,可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿,但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的,可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。

     

      审核:孙国东

     

    附:江苏省某木业公司环境违法行政非诉执行检察监督案

    江苏省某木业公司环境违法行政非诉执行检察监督案

     

    【关键词】

     

    企业恶意注销 行政非诉执行 溯源治理


    【基本案情】


    2019年12月6日,江苏省苏州市生态环境局依法对其辖区内的某木业有限公司(以下简称木业公司)的环境违法行为作出行政处罚决定:罚款258800元,责令二个月内通过“三同时”验收,限于接到行政处罚决定之日起十五日内缴纳罚款,逾期缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款。因木业公司未履行行政处罚决定,且在法定期限内既未申请行政复议,又未提起行政诉讼,苏州市生态环境局向某市法院申请强制执行。次日,某市法院裁定准予强制执行苏州市生态环境局作出的行政处罚决定。2021年1月8日,某市法院依法对该案立案执行,执行标的为517600元。后该院查明木业公司已于2020年12月1日核准注销,某市法院遂裁定驳回苏州市生态环境局的执行申请。


    【检察机关履职情况】

    某市检察院在办案中发现木业公司可能被“恶意注销”,致使苏州市生态环境局的行政处罚决定执行申请被法院驳回,遂依职权启动监督程序。

     

    经调查核实,查明木业公司在向江苏省某保税区市场监督管理局申请注销时,提供的清算报告中写明公司无其他债权债务和未了结事项。该公司关于清算报告的股东会决议载明,股东签字确认公司清算如有遗留问题,由股东承担全部责任。2021年5月26日,某市检察院向市法院发出检察建议,指出:木业公司被注销时,公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实,通过提供公司无债务的虚假清算报告,办理恶意注销登记,根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法若干问题的规定(二)》第十九条及《最高人民法院对关于非诉执行案件中作为被执行人的法人终止,人民法院是否可以直接裁定变更被执行人的请示的答复》(以下简称《答复》)的相关规定,木业公司虽被注销,但其存续期间受到的行政处罚仍应执行。木业公司股东承诺对公司遗留问题承担全部责任,应履行相应赔偿义务,法院应当通知苏州市生态环境局变更被执行人,而非裁定驳回执行申请。据此,某市检察院建议某市法院撤销原裁定,通知申请机关变更木业公司股东为被执行人,推动行政处罚落实到位。2021年8月24日,某市法院回函采纳检察建议,并向申请机关释明,可以依法申请变更被执行人。后苏州市生态环境局向某市法院申请变更木业公司股东为被执行人,法院已对公司两名股东采取强制执行措施。

    某市检察院通过走访研判、数据碰撞,发现恶意注销企业逃避行政处罚的情况并非个例,遂根据调研情况撰写《问题企业“注销换壳”逃避处罚多发 基层“放管服”改革需完善制度措施》报地方党委政府,推动全市建立企业注销信息共享机制和数据平台,通过这个平台,已纠正12个导致行政处罚决定无法执行的注销行为。2022年2月,某市检察院邀请某市法院、行政审批局、市场监督管理局、司法局、生态环境局等部门召开圆桌会议,就防止恶意注销企业逃避行政处罚问题进一步达成共识,会签了工作意见,建立常态化工作机制,实现行政处罚信息与公司注销登记信息数据互联互通,有效促进源头治理。


    【典型意义】


    根据申请进行市场主体注册、注销登记是行政机关履行市场监管职责的重要方式。为持续深化“放管服”改革,激发市场活力,优化营商环境,国务院制定了《中华人民共和国市场主体登记管理条例》,市场监管总局等部门修订了《企业注销指引》,这标志着我国市场主体准入退出制度更加完善,公司注册、注销登记更加便捷。借助新的制度,市场主体进出的制度成本明显降低,同时也为少数公司恶意“注销换壳”、逃避行政处罚责任提供了可乘之机。公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实,通过提供公司无债务的虚假清算报告,恶意申请注销登记,使得被执行人失去主体地位的,行政机关依法作出的行政处罚决定仍应执行。人民法院裁定驳回行政机关执行申请的,检察机关应当依法履行行政非诉执行监督职能,建议行政机关申请变更公司股东为被执行人,或者向人民法院制发检察建议提出纠正意见,保障行政处罚的有效性和及时性。《中华人民共和国公司法》第三条规定,“公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”第二十条规定,“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程,依法行使股东权利,不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益;不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的,应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任,逃避债务,严重损害公司债权人利益的,应当对公司债务承担连带责任。”上述规定可以作为恶意申请注销公司、逃避行政处罚义务的股东承担责任的法律依据。同时,检察机关在办案中发现行政执法机关与市场主体登记机关之间存在信息壁垒,提出防止恶意注销公司的源头治理对策建议,推动相关职能部门建立信息共享平台,打破信息壁垒,破解行政机关市场监管难题,推动优化营商环境。

     

    陆怡坤 责任律师 陆怡坤  / 兰迪海关部
    涉案企业合规
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      当前律师
      陆怡坤

      兰迪海关部成员,中国律师资格,中国法学会会员。曾在《中国法治》《华南师范大学学报(社会科学版)》和《海南大学学报(人文社会科学版)》上发表专业学术论文,在广东省法学会诉讼法学研究会2021年年会中获得论文一等奖。

      司法部“2022年度法治建设与法学理论研究”部级科研项目:《企业合规制度研究》,课题参与人,项目编号:22SFB3018。

      2022年开始致力于海关领域的法律服务,深耕于走私犯罪辩护、涉案企业合规整改等专门领域,曾多次跟随团队律师参与办理重大疑难复杂走私刑事案件。

      联系电话:13527732606(同微信)

      电子邮箱:yikun.lu@landinglawyer.com

      执业证号:14403202410733671

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