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    极具争议的海关行政处罚依据——从一起出口水生动物逃避检疫案谈起
    发布时间:2024-02-28 11:35:38  作者:陆怡坤  浏览:191次

    一、前言

    根据《中华人民共和国进出境动植物检疫法》(以下简称《进出境动植物检疫法》)第二条:“进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物,装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物,以及来自动植物疫区的运输工具,依照本法规定实施检疫。”如果违反上述规定逃避检疫,则会由口岸动植物检疫机关,也即海关,依据《进出境动植物检疫法》及其实施条例,由口岸动植物检疫机关处5000元以下的罚款 

    上述规范体系似乎已经紧密衔接,但在水生动物的法律性质复杂,其不仅仅是动物,同时还可能属于食品。尽管二者均属需实施动植物检疫的商品,但逃避检疫所适用的处罚依据并不必然相同。

     

    二、案例引入

    2023年10月,某公司以一般贸易监管方式从某口岸出口瓷砖等货物一批。经海关查验,发现未申报货物:大闸蟹共6810千克,共计39725只。上述大闸蟹等需实施出境检验检疫,但当事人未向海关报检。以上行为已违反海关监管规定。

    海关依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第七条第四款及《出境水生动物检验检疫监督管理办法》第四十三条第(五)项的规定,决定对当事人作出如下行政处罚:

    1、没收涉案货物大闸蟹6810千克;

    2、并处罚款人民币81.72万元整。

    另因涉案货物大闸蟹为生鲜水产活体动物,不便没收,根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第五十六条之规定,追缴涉案货物大闸蟹等值价款人民币27.24万元整。

     

    三、案件相关的法律规定

    上述案件共牵涉到三个规定,即《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》)第七条第四款、《出境水生动物检验检疫监督管理办法》(以下简称《办法》)第四十三条第(五)项和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》(以下简称《处罚条例》)第五十六条,分别对应两项判罚:没收和罚款。其中,处罚机关认为涉案大闸蟹不便没收,追缴其等值价款。经查阅,上述依据均为现行有效,具体内容如下:

    国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定

    第七条第四款  出口产品的生产经营者逃避产品检验或者弄虚作假的,由出入境检验检疫机构和药品监督管理部门依据各自职责,没收违法所得和产品,并处货值金额3倍的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    出境水生动物检验检疫监督管理办法

    第四十三条  从事出境水生动物捕捞、养殖、中转、包装、运输和贸易的企业有下列情形之一的,由海关按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》予以处罚。

    (一)以非注册登记养殖场水生动物冒充注册登记养殖场水生动物的;

    (二)以养殖水生动物冒充野生捕捞水生动物的;

    (三)提供、使用虚假《出境水生动物供货证明》的;

    (四)违法使用饲料、饵料、药物、养殖用水及其它农业投入品的;

    (五)有其它逃避检验检疫或者弄虚作假行为的。

    中华人民共和国海关行政处罚实施条例

    第五十六条  海关作出没收货物、物品、走私运输工具的行政处罚决定,有关货物、物品、走私运输工具无法或者不便没收的,海关应当追缴上述货物、物品、走私运输工具的等值价款。

     

    四、律师评析

    (一)出口水生动物逃避检疫处罚中的特别法适用问题

    本案实际上牵涉到行政处罚的两项原则:上位法优于下位法;特别法优于一般法。在规范层级方面,《特别规定》属于国务院发布的行政法规,其效力低于《进出境动植物检疫法》。尽管《特别规定》突出其“特别”,但相较于《进出境动植物检疫法》,其未必属于特别法。这是因为,《特别规定》的规制对象包括食品外、食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。根据一般的理解,水生动物与食品、食用农产品存在概念上的交叉,或水生动物可以成为食品、食用农产品的子集。

    过去,《特别规定》的适用问题也曾在药品和食品等行政执法领域引发过争议,例如,国务院法制办公室曾制发《关于<国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定>适用问题的复函》(国法秘教函〔2011〕39号),指出:《特别规定》与《食品安全法》对同一事项的规定不一致的,适用《食品安全法》的规定;《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的,执行《特别规定》的规定。

    那么,按照国务院法制办公室的逻辑,只有当《进出境动植物检疫法》就出口水生动物逃避检疫没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的,《特别规定》方有执行的空间。这就相当于抛出一个新问题:《进出境动植物检疫法》第三十条难道不足以规制出口水生动物逃避检疫的行为吗?

    针对本文所引案例,适用《特别办法》的直接依据为《办法》,而《办法》是海关总署制定的部门规章。行文至此,本文无意对《办法》第四十三条的合法性进行评论,毕竟,其不在《行政诉讼法》所规定的附带性审查范围内。

    (二)“生鲜水产活体动物”是不便没收的合法理由吗

    《处罚条例》第五十六条规定了海关应当追缴不便没收货物的等值价款,不过,回归《处罚条例》的原意,“生鲜水产活体动物”似乎并不是不便没收的合法理由。海关总署政策法规司曾在其编撰的《<中华人民共和国海关行政处罚实施条例>释义》曾对该条中“不便没收”情形进行列举,现将原文如数援引。

    不便没收的情形主要是:(1)如果没收将会损害国家利益或者社会公共利益,例如:当事人走私一条生产线,并已将生产安装投入生产,如海关将生产线拆除,进行没收,那将会给国家带来不必要的损失。(2)应当予以没收的货物、物品、走私运输工具已经被人 (包括法人、自然人或者其他组织) 善意占有。根据我国民法通则的规定,行为人善意取得的财产受法律保护,所谓善意取得就是指通过有效的民事法律行为而取得,例如:第三人购买了走私的货物、物品,但第三人并不知道自己所购买的货物物品是属于走私的,并且当事人在购买该货物、物品时,是符合民事法律行为的。(3)违法货物与其他合法货物组成了一个整体,没收会侵犯货物所有人合法权益的。

    如此看来,“生鲜水产活体动物”与海关总署政策法规司列举的上述情形相去甚远。

    此外,因案件系出口逃避检疫,而非进口逃避检疫,涉案货物无需按照《进出境动植物检疫法》的相关规定作销毁处理。对于没收而又无需销毁的货物,《行政处罚法》第七十四条第一款规定,除依法应当予以销毁的物品外,依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。可见,行政处罚机关完全有合法路径处理涉案货物,毋须直接追缴等值价款、加重企业的负担。


    陆怡坤 责任律师 陆怡坤  / 兰迪海关部
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      陆怡坤

      兰迪海关部成员,中国律师资格,中国法学会会员。曾在《中国法治》《华南师范大学学报(社会科学版)》和《海南大学学报(人文社会科学版)》上发表专业学术论文,在广东省法学会诉讼法学研究会2021年年会中获得论文一等奖。

      司法部“2022年度法治建设与法学理论研究”部级科研项目:《企业合规制度研究》,课题参与人,项目编号:22SFB3018。

      2022年开始致力于海关领域的法律服务,深耕于走私犯罪辩护、涉案企业合规整改等专门领域,曾多次跟随团队律师参与办理重大疑难复杂走私刑事案件。

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