近日，海关总署征求公众对《海关进出口货物商品归类管理规定（征求意见稿）》的立法建议。
该《征求意见稿》的最大亮点是，首次明确了国家标准、行业标准在海关归类工作中的地位和作用，一定程度上解决了海关归类实践中长期存在的国家标准、行业标准在归类依据中身份不明的尴尬地位，作用十分积极。
但是，该稿也存在过于强调企业作为行政管理相对人的单方义务，回避海关作为法定归类机关的主体义务等问题，有权利义务失衡的倾向。
兰迪海关部封海滨律师以个人名义向海关总署反馈了相关意见，全文如下，供各位有识之士参考。欢迎评论、拍砖。
关于反馈《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定（征求意见稿）》
立法建议的函
海关总署关税司：
根据海关总署征求《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）修改意见的通知，本人结合以往多年海关工作和离开海关从事进出口法律实务工作的经历和思考，提出意见如下，供参考：
一、关于企业如实、准确申报义务的内容（《征求意见稿》第七条）
（一）修改理由分析。商品归类专业性强，海关自身都会对商品归类产生不同理解，存在诸多归类疑难问题。具体分析如下：
1.归类实体结论，是法律事实，而不是客观事实。客观事实，是客观存在的，不以人的意志为转移。而法律事实，是根据一定的法律规则，经过事先规定的法律程序或者逻辑，得出的具有法律效力的实体结论。这种结论，是建立在一定法律规则基础上得出的。规则、程序的改变，都可能造成结论的变化。正是如此，归类疑难问题，最终可能是靠归类专家委员会根据预定的规则投票选择出有法律效力的结论。这也是法律事实的典型特征。能以人为投票简单多数来决定的事实，显然不属于客观事实。既然商品归类不是客观事实，就不能单纯以实体结论来判断是否准确。
2.进出口商品归类是双方及至多方参与的行为，将实体上“准确归类”的义务，完全施加于申报人，显然超出合理行政的界限。海关作为管理部门，与申报人作为行政相对人，双方共同参与；在一些情况下，还需要第三方检验鉴定机构参与。作为部门规章立法，对商品归类管理法律关系进行调整，理应体现商品归类多方参与法律关系的特点，在多方权利义务中取得平衡，而不是将某一义务全部施加于某一方。
3.修改思路。建议，在商品归类这个法律关系上，区分程序规范和实体规范。对各方的程序义务，严格明确和限定，不得违反；在归类实体问题上，申报的税则号列准确与否，给予一定的容错空间，平衡行政机关与行政相对人的权利和义务。
（二）建议修改内容。
从完善立法体系角度，提出以下三个建议方案：
方案一：
保持待修订的现行《中华人民共和国海关归类管理规定》第六条表述，在明确归类要素准确申报义务的前提下，对归类实体问题，继续保持原有容错空间。同时，为了明确税则号列准确申报的合理义务，增加一款内容，作为负面清单，明确什么情况下，视为税则号列申报不实。此方案，可以实现与海关总署其它立法的协同（署法发〔2012〕495号海关总署第2号行政解释），构成统一、规范、协调的海关立法体系。
具体条款建议：
第*条 收发货人应当按照法律、行政法规以及海关规定如实、准确申报其进出口货物的商品名称、规格型号等与海关归类有关申报要素，并且对其申报的进出口货物进行商品归类，确定相应的税则号列。
向海关申报的进出口货物税则号列与应当申报的税则号列不符，符合海关总署规定情形的，应当认定为税则号列申报不实。
方案二：
保留《征求意见稿》第七条第一款，其后增加一款，明确不应当视为税则号列申报不实的情形，从而明确划定相对人如实申报义务的边界。
具体条款建议：
第七条 收发货人应当按照法律、行政法规以及海关规定如实、准确申报其进出口货物的商品归类、商品名称、规格型号等。
符合以下情形之一的，不视为税则号列申报不实：
（一）涉及商品归类的所有申报要素均如实、准确申报，并且不属于海关总署规定应当认定为税则号列申报不实的；
（二）依据海关预归类决定向海关申报，但海关预归类决定内容存在错误导致申报错误的；
（三）海关对申报的税则号列曾进行过实质性归类审核，进出口货物已通关放行，海关在事后审核认定或者当事人就同样货物再次申报过程中又认为其归类错误的；实质性归类审核包括化验检测商品成份且未对归类认定提出疑义、查验核对归类、补充申报归类事项或修改报关单归类事项等形式；
（四）归类属于海关商品归类疑难问题，经总署归类职能部门审核已提交协调制度商品归类技术委员会研究决定的。
方案三：
保持待修订的现行《中华人民共和国海关归类管理规定》第六条表述，吸收海关总署第2号行政解释的内容。该方案的优点是，可以在同一规章规定中对此项涉及相对人重大权利义务的问题（税号申报不实的差别）进行完整规范，方便相对人遵守和执行。
具体条款建议：
第七条 收发货人应当按照法律、行政法规以及海关规定如实、准确申报其进出口货物的商品名称、规格型号等与海关归类有关申报要素，并且对其申报的进出口货物进行商品归类，确定相应的税则号列。
在《征求意见稿》第十八条（法律责任）之前，插入一条，吸收第2号行政解释的内容。
第**条 收发货人向海关申报的进出口货物税则号列与应当申报的税则号列不符，具有下列情形之一的，应当认定为税则号列申报不实：
（一）商品在《中华人民共和国进出口税则》品目条文中有具体列名的或有关类注、章注和子目注释明确写明的；
（二）商品属《进出口税则商品及品目注释》具体列举的品目商品范围；
（三）商品与《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》中所述商品相同的；
（四）商品与海关总署已公布的商品归类行政裁定、商品归类决定所述商品相同的；
（五）有证据证明海关曾通过预归类决定书等方式，向特定当事人书面告知过该商品完整的正确归类，则该商品视同对特定当事人已明确商品归类事项。
收发货人向海关申报的进出口货物税则号列与应当申报的税则号列不符，该进出口货物不属于本条第一款情形，并且具有下列情形之一的，不构成税则号列申报不实，海关不予行政处罚：
（一）当事人依据海关预归类决定向海关申报，但海关预归类决定内容存在错误导致申报错误的；
（二）海关对当事人申报的税则号列曾进行过实质性归类审核，进出口货物已通关放行，海关在事后审核认定或者当事人就同样货物再次申报过程中又认为其归类错误的；实质性归类审核包括化验检测商品成份且未对归类认定提出疑义、查验核对归类、补充申报归类事项或修改报关单归类事项等形式；
（三）当事人进出口货物的归类属于海关商品归类疑难问题，经总署归类职能部门审核已提交协调制度商品归类技术委员会研究决定的。
当事人在申请预归类、归类行政裁定、货物通关过程中存在误导海关、隐瞒事实等过错行为的不适用本条规定。
不属于前述条款所列情形的，应在对事实、证据进行全面、综合分析的基础上，结合商品归类事项的具体情况，参照前述条款体现的精神对案件性质作出准确认定。
二、关于组织化验检验，以及商品归类国家标准、企业标准的适用
（一）关于组织化验、检验
《征求意见稿》第十条至十三条对海关组织化验、检验的依据、程序、申请复验作了规定。该三个条文存在以下需要考虑的问题：
1.立法必要性。关于海关组织化验、检验的规定，已经有《中华人民共和国海关化验管理办法》（海关总署令第176号，以下简称《化验管理办法》）进行规范。从立法的协调、统一考虑，不宜在另一个总署规章中，对原属于《化验管理办法》规范内容的事项，进行重复规定（径行取样、提供资料的法律责任等），并且出现对同一事项（开展复验的时限规定）规定不同的情况。
2.立法内容。第十条规定了海关进行鉴定时，涉及对货物属性、成分、含量、结构等开展检测分析时，可以作为依据的几类法律文件。一方面，这仍然属于化验管理的范围，应当通过对《化验管理办法》进行修订的方式加以规范；另一方面，该条立法与《征求意见稿》第二条第二款存在不协调的地方。体现在：
第二条规定，与进出口货物相关的国家标准，可以作为商品归类的参考；但是第十条又规定，国家标准及行业标准，可以作为海关对进出口货物涉及的属性、成分、含量、结构等进行检测分析，作出鉴定结论，并以此作为海关的执法依据。
以上造成的问题是：同样是国家标准，适用尺度和标准不一致。
（二）关于国家标准、行业标准的适用
根据《中华人民共和国标准化法》（2017年修订），国家标准分为强制标准和推荐标准，行业标准为推荐标准。国家标准和行业标准均为国务院层面制订的标准，无论是强制标准还是推荐标准，均具有全国适用的法律效力。
确定商品归类时，在根据法定归类依据（即《征求意见稿》第一款所列依据）无法得出确切归类实体结论的前提下，适用与法定归类依据不存在冲突的国家标准、行业标准，并无不妥。
（三）修改建议
鉴于上述情况，建议《征求意见稿》的具体条文作如下修改：
第十条至第十三条合并为一条：
第**条 为确定商品归类，海关根据《中华人民共和国进出口税则》、《进出口税则商品及品目注释》、《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》、国家标准及行业标准等有关规定，对进出口货物涉及的属性、成分、含量、结构等进行检测分析，作出鉴定结论，并作为执法依据。具体化验管理办法由海关总署另行制定。
第二条第二款修改为：
与进出口货物相关的国家标准、行业标准，除了与前款依据冲突的内容外，可以作为确定商品归类的补充依据。
三、关于归类先例制度
为配合海关税收征管方式改革试点，提升通关便利化水平，海关从2016年起开始试点推行归类先例制度。归类先例制度，符合行政法合理信赖的原则，建议结合试点情况，按照改革“形成可复制可推广经验”的思路，将归类先例制度作为改革试点的成果，体现到本次海关归类管理办法的修订中，正式在规章中确立归类先例制度。
建议立法条文：
第**条 海关确立归类先例制度。符合归类先例条件的进出口货物，除了归类先例按照规定失效之外，应当适用同样的税则号列。具体适用办法由海关总署另行制定。
以上意见，请考虑。
封海滨
2020年10月13日
附件：1.
海关归类管理规定（征求意见稿）.docx
2.中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定（根据海关总署令第218号修改并重新发布）
